L’ère de l’IA : Opportunités et défis

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La Fondation IDEA asbl a le plaisir de vous présenter son recueil « L’ère de l’IA : opportunités et défis » faisant écho à un atelier sur le thème « Place financière au Luxembourg et l’intelligence artificielle : fantasme ou réalité ? ».

Dans cet ouvrage, Emilie Allaert, Prof. Dr. Pascal Bouvry, Prof. Dr. Michèle Finck, Dr. Emmanuel Kieffer, Thierry Kremser, Hoai Thu Nguyen Doan, Laurent Probst et Jean-Jacques Rommes, des auteurs aux profils très divers apportent des élements de réflexion sur les opportunités, défis et menaces autour de l’utilisation de l’IA dans nos sociétés.

Édition

Vincent Hein ¦ Ioana Pop

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Recueil d’IDEA : Face aux Grands Défis

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Ce recueil fait écho à la publication « Grand Défis » de la Fondation IDEA asbl, qui formule une cinquantaine de recommandations en vue des élections législatives d’octobre 2023 .

Dans cet ouvrage, 22 auteurs aux profils très divers ont été invités à répondre à des questions majeures qui devraient – idéalement – alimenter le débat dans la perspective des élections législatives du 8 octobre 2023 et, au-delà, nous éclairer sur les grands défis du pays.

Dr Serge Allegrezza, Sahar Azari, Aurélien Biscaut, Flora Castellani, Christel Chatelain, Norry Dondelinger, Christian Ensch, Caroline Faber, Robert Goebbels, Jean Hamilius, Georges Heinrich, Sylvain Hoffmann, Pierre Hurt, Jean-Marc Lambotte, Stephanie Law, Frédéric Meys, Jean-Jacques Rommes, Julien Schmitz, Christophe Serredszum, Robert Urbé, Michaël Vollot et Michel Wurth.

Le lecteur y trouvera des réflexions sur le maintien du tissu productif du pays, avec une attention particulière portée sur la capacité à répondre aux défis du logement et de la crise immobilière, sur le besoin de repenser la manière d’aménager le territoire, y compris dans une perspective qui dépasse les frontières nationales ainsi que sur le système de pensions, le vieillissement démographique, la gestion des finances publiques ou encore le coût de la transition bas carbone.

Édition

Muriel Bouchet ¦ Vincent Hein ¦ Michel-Edouard Ruben

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Cover Face aux Grands Défis - IDEA - Credit: Julien Mpia Massa

Recueil d’IDEA : Grands Défis : Propositions en vue des élections législatives 2023

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Grands défis : propositions en vue des élections législatives 2023.

Dans la perspective des élections législatives du 8 octobre 2023, IDEA a élaboré un Recueil des « Grands Défis » principalement destiné aux partis, candidats et futurs élus, avec une cinquantaine de propositions concrètes dont ils pourraient, selon nous, s’inspirer dans leurs programmes.

Le recueil approfondit cinq problématiques auxquelles est confrontée depuis de longues années la société luxembourgeoise :

– La préservation du tissu productif,
– L’aménagement du territoire,
– La coopération transfrontalière,
– Le vieillissement de la population,
– Les finances publiques.

Pour chacun de ces domaines, un état des lieux sans concessions est dressé et des propositions se voulant aussi concrètes que possible sont formulées. Une originalité du recueil est la présence, pour chaque Grand Défi traité, d’une liste de « questions majeures » pouvant (très) utilement alimenter le débat pré-électoral. L’objectif ultime étant de contribuer par ce biais, avec humilité et de manière aussi constructive que possible, à la cohésion et à la prospérité de la société luxembourgeoise ainsi que des zones frontalières environnantes.

Les auteurs

Muriel Bouchet ¦ Vincent Hein ¦ Michel-Edouard Ruben

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 Trois tables rondes ont été organisées pour débattre des propositions d’IDEA et de ces questions majeures :
Le 3 mai 2023, sur le thème de l’aménagement du territoire,
Le 23 mai 2023, sur le thème du logement,
Le 13 juin 2023, sur le thème du vieillissement.

Par la suite, un deuxième recueil a été publié, intitulé « Face aux Grands Défis »’, donnant la parole à divers acteurs impliqués dans les enjeux luxembourgeois.

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Recueil d’IDEA : La politique du logement : Entre bons motifs et gros montants !

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La politique du logement : Entre bons motifs et gros montants !

Principal poste de dépenses des ménages, élément central de sociabilité et de bien-être, puissant moteur d’inégalités, déterminant capital de l’attractivité, probable pièce maîtresse future du financement de la dépendance, actif dit réel assurant a priori une protection contre l’inflation, le logement est au cœur de la vie économique et de la question sociale. Dans un pays de la dimension du Luxembourg où les centres d’emploi ne sont pas multiples , le pouvoir d’achat élevé, la population en forte croissance à la faveur d’une immigration nette soutenue, et le désir de devenir propriétaire largement répandu, il est logiquement le sujet de préoccupation numéro un.

Hélas, la compréhension des mécanismes qui déterminent les prix immobiliers, influencent l’activité du secteur de la construction ou dictent les difficultés à se loger fait parfois défaut et la grille d’analyse de la politique du logement est plus souvent subjective, voire politico-passionnelle, que factuelle.

Dans ce recueil de la Fondation IDEA, agrémenté de commentaires externes, le verre (immobilier) n’est décrit ni à moitié vide, ni à moitié plein, mais tel quel. Puissent les réflexions qui y figurent alimenter judicieusement les débats et avoir autant de succès dans l’art de l’analyse que dans celui de la persuasion.

Les auteurs

Pierre Ahlborn ¦ Nathan Vitiello ¦ Sarah Mellouet ¦ Jean-Jacques Rommes ¦ Michel-Edouard Ruben ¦ Victor Weitzel ¦ Michel Wurth

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couverture recueil logement

Main d’œuvre étrangère qualifiée au Luxembourg : le rôle de la politique d’immigration

Avec plus de 11.000 postes vacants disponibles fin octobre 2021, la problématique du recrutement au Luxembourg est plus que jamais d’actualité. La population résidente ne suffisant pas à combler le manque de main d’œuvre nécessaire depuis longtemps, l’attraction de talents au Grand-Duché reste un enjeu majeur pour le pays. En particulier, la politique d’immigration doit être suffisamment attrayante pour faciliter l’accueil des profils recherchés sur le territoire.

Dans ce cadre, et afin d’appréhender le contexte de l’immigration au Luxembourg d’une main-d’œuvre qualifiée, quelques chiffres concernant la démographie du Grand-Duché ainsi que de son marché du travail méritent d’être mis en avant.

Michel Beine, Professeur d’économie internationale à l’Université du Luxembourg et membre du Conseil Scientifique d’IDEA propose, dans une contribution « Hors-Série », une réflexion sur le rôle de la politique d’immigration luxembourgeoise et la dépendance du Grand-Duché à la présence d’une main d’œuvre qualifiée provenant de l’étranger.

Main d’œuvre étrangère qualifiée au Luxembourg : le rôle de la politique d’immigration

Par Michel Beine, Professeur d’économie internationale à l’Université du Luxembourg et membre du Conseil Scientifique d’IDEA.

Du fait de sa structure de production et compte tenu du dynamisme de son économie, le Luxembourg est fortement dépendant de la présence d’une main-d’œuvre qualifiée et en particulier de travailleurs provenant de l’étranger. De nombreux secteurs dans lesquels l’économie luxembourgeoise s’est spécialisée comme la gestion de fonds, les services financiers aux entreprises ou encore la logistique pour n’en citer que quelques-uns doivent sans cesse recruter des travailleurs aux connaissances pointues pour assurer leur pérennité et leur développement.

Pour télécharger la contribution de Michel Beine :

Main d’oeuvre étrangère qualifiée au Luxembourg : le rôle de la politique d’immigration

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Entretien avec le Rapporteur du Budget 2022

Jeudi 11 novembre, Muriel Bouchet, Narimène Dahmani et Vincent Hein ont eu un entretien avec Dan Biancalana, Rapporteur du Budget 2022 à la Chambre des Députés. Le Rapporteur a affirmé vouloir mettre l’accent cette année sur la « sécurité personnelle » (du point de vue social, notamment).

La rencontre fut l’occasion d’échanger sur les éléments clés du contexte économique et social du Luxembourg, certes marqué par une bonne résilience du pays à la crise COVID, mais aussi par des défis qui persistent. En effet, la reprise économique actuelle est marquée par des interrogations comme le devenir du surplus d’épargne généré pendant les périodes de restrictions sanitaires, les effets du développement du télétravail, les écarts de performance entre les secteurs économiques ou encore la situation précaire de certaines catégories sociales.

Dans ce contexte, des propositions concrètes d’amendements budgétaires ont été présentées et discutées avec le Rapporteur et son équipe. Elles visent à accompagner les ménages les plus précaires, à soutenir les entreprises, à renforcer la politique du logement et à préparer le pays face aux grands défis d’avenir.

Ces réflexions seront publiées très prochainement dans un document de travail.

En attendant, nous vous proposons de (re)découvrir les propositions formulées en novembre 2020 dans le Document de travail N°16.

Stay tuned !

 

Investissements publics : un budget prometteur mais à concrétiser

Dans d’autres contributions, rédigées en plein cœur du « Grand confinement », j’en ai appelé au maintien des investissements publics à un niveau élevé en 2020, et à un effort additionnel de l’ordre de 1% du PIB à partir de 2021. L’idée était de consolider une reprise économique certes appréciable au vu de la hausse du PIB en volume attendue pour 2021, mais qui plus fondamentalement surviendrait sur la toile de fond d’une économie toujours fragile – avec une activité à peine supérieure en 2021 à son niveau « pré-crise » de 2019. Or des investissements publics accrus constituent un instrument anticyclique efficace – en période de basse conjoncture en particulier, lorsqu’il s’agit de pallier la faiblesse de la demande privée. Ils ont d’ailleurs un tel effet d’entraînement économique qu’ils ne coûtent in fine pratiquement rien en termes de ratio d’endettement (voir le blog https://www.fondation-idea.lu/2020/04/23/investissements-publics-a-free-lunch-peut-etre/; le faible niveau actuel des taux d’intérêt renforce encore cette conjecture). Fameuse cerise sur le gâteau : correctement sélectionnés, les investissements publics sont de nature à relever durablement le potentiel de croissance de l’économie comme l’a montré le FMI, notamment, dans diverses publications.

Le budget 2021 et son complément pluriannuel ont été déposés le 14 octobre dernier. Qu’en est-il de l’effort d’investissement annoncé ? Sera-t-il en phase avec les recommandations que j’ai formulées en avril ?

C’est indubitablement le cas sur le papier – ce qu’il convient déjà de saluer. Comme le montre le graphique ci-joint, les investissements publics des Administrations publiques (de l’Etat, des fonds spéciaux et des communes, principalement) tels qu’ils sont appréhendés dans le cadre de la comptabilité standardisée européenne (« SEC 2010 ») ont en moyenne été de l’ordre de 4% du PIB sur la période 2000 à 2019[1].

Graphique : Investissements publics (formation brute de capital) en % du PIB

Investissements publics (formation brute de capital) en % du PIB

Sources : STATEC, base de données AMECO de la Commission européenne.

Or selon le projet de budget, ils dépasseraient nettement ce seuil des 4% de 2020 à 2024. Cette année, ils attendraient quelque 5,9% du PIB ce qui révèle en apparence un considérable effort par rapport au niveau « ordinaire » de 4%. Mais ce chiffre est gonflé par le niveau particulièrement faible du PIB en 2020 (qui accroît mécaniquement le ratio), par certains investissements « one-shot » (heureusement d’ailleurs…) liés à la COVID et par la prise en compte de l’avion militaire A400M (avec un impact de quelque 200 millions d’euros).

Plus fondamentalement, l’effort d’investissement mesuré sur la base des documents budgétaires demeurerait fort appréciable bien au-delà de la seule (et bien singulière…) année 2020, puisqu’il oscillerait autour de 5% sur la période 2021 à 2024. Par rapport au niveau d’étiage observé depuis 2000, il s’agirait donc bien d’un surcroît d’investissements publics de l’ordre de 1% du PIB. Autre enseignement du graphique : si on en croit les projections macroéconomiques de mai 2020 de la Commission européenne, le ratio des investissements publics serait nettement moindre dans les pays limitrophes et aux Pays-Bas en 2021. Une telle situation est d’ailleurs logique : un pays à croissance tendanciellement plus soutenue, soumis de ce fait à de plus fortes pressions sur ses infrastructures (de transport, de logement, etc.) se doit d’investir davantage.

Deux réserves s’imposent, cependant. En premier lieu, il reste à voir si cet effort va réellement se matérialiser. Tant en 2018 qu’en 2019, le taux de mise en œuvre des investissements des Administrations publiques a été remarquablement élevé, puisqu’il a atteint respectivement 99 et 98%. Il reste à espérer qu’il en sera de même sur la période 2020-2024, faute de quoi l’effort d’investissement annoncé ne serait qu’un tigre de papier.

En deuxième lieu, l’incidence socio-économique de ces investissements accrus dépend de leur composition. De nombreuses annonces sont faites à ce propos dans le projet de budget (voir l’annexe sur les fonds spéciaux, par exemple, dont les dépenses ne sont cependant pas toutes des investissements), mais il est difficile sur cette base de ventiler nos chiffres globaux d’investissements publics en fonction des domaines d’activité. Cette ventilation est fournie annuellement dans les comptes nationaux, comme le montre le graphique ci-dessous pour l’année 2019. Les documents budgétaires devraient incorporer un tel exercice (en le désagrégeant davantage, surtout pour les services généraux et les « affaires et services économiques ») et ce pour les différentes années de l’horizon de temps considéré (idéalement 2019-2024, en l’occurrence). Ce qui permettrait de mieux cerner les efforts consentis en faveur de la santé et du logement, par exemple.

Graphique 2 : Composition par fonction des investissements publics au Luxembourg en 2019 (en %)

Composition par fonction des investissements publics au Luxembourg en 2019 (en %)Source : STATEC.

Un dossier à suivre, donc…

 


[1] Le chiffre exact est 4,32%. Il s’agit de 4,08% sur la période (plus courte et post « Grande Récession ») 2010-2019 et de 4,04% en 2019. De sorte que 4% apparaît comme un niveau de référence approprié.

L’évaluation des politiques publiques : un ingrédient indispensable à la qualité de la gouvernance publique et à notre capacité à surmonter la crise

Auteur :

Dr. François-Xavier Borsi
Administrateur, SOLEP asbl
Economiste et Senior Manager, KPMG Luxembourg

Avant-propos

La crise sanitaire que connaissent actuellement le Luxembourg et quasiment toute la communauté internationale est exceptionnelle par sa nature, son ampleur, sa vitesse de propagation et l’intensité des réponses apportées par les pouvoirs publics. Au Grand-Duché comme ailleurs, il s’est agi de mettre en place, dans l’urgence, un stratégie sanitaire inédite (de confinement strict / déconfinement) assortie d’un programme massif de stabilisation de l’économie nationale : pour sauver un grand nombre de vies, « il aura ainsi fallu en passer par des mesures déclenchant une crise économique majeure »[1]. Nul ne sait encore quand ou comment la communauté internationale, singulièrement les membres de l’Union européenne (dont le Luxembourg) en sortira, ni comment les économies vont pouvoir concrètement et durablement redémarrer, ni si les conditions de ce redémarrage seront soutenables au sens du développement durable.

A l’instar de beaucoup d’observateurs, nous pouvons imaginer que le choc de la crise sanitaire et économique constituera une épreuve, sans doute au moins à court et moyen termes, pour nos appareils de production et nos modèles de développement, pour nos institutions et nos politiques publiques. Et comme toute crise conduit nécessairement à s’adapter, à changer et à (se) transformer, il est légitime de s’interroger sur la manière dont ces politiques publiques (et, partant, les décideurs) vont devoir faire face et évoluer pour en tirer un maximum les leçons de manière constructive pour l’avenir et de futures interventions publiques. Et pour décliner une telle réflexion sur ce qu’il devient galvaudé d’appeler « l’après-crise » ou « l’après-Covid », peut-être pourrait-on envisager au moins deux types de questionnements.

D’abord peut-on continuer comme avant ; n’est-il pas temps de modifier en profondeur notre référentiel en matière de politiques publiques…changer de paradigme compte-tenu des risques globaux que nos communautés perçoivent et/ou évaluent et dont on sait maintenant qu’ils peuvent se matérialiser à tout moment sous la forme d’accidents collectifs et de crises induites majeurs, que ce soit en matière énergétique, migratoire ou environnementale pour ne citer que ces exemples ?

Ensuite, dans un contexte si incertain (pour ne pas dire particulièrement anxiogène), où les objectifs économiques, sociaux, environnementaux, démocratiques paraissent souvent contradictoires, comment dessiner le futur sans prendre le risque de se tromper lourdement ? Comment également mettre en œuvre, comme il le faut et pas autrement (certains diraient de manière optimale), des politiques publiques dont le rôle et l’impact, on le ressent et on le mesure par exemple en matière de santé en ces temps de difficultés sanitaires aigues, sont majeurs pour le bien-être des populations et pour faire tenir nos sociétés ?

La SOLEP asbl pense que l’une des réponses réside dans notre capacité à opérer un saut qualitatif sensible en matière de qualité et d’efficience de la gouvernance publique au service de l’intérêt général. Un tel saut passe notamment, à ses yeux, par un renforcement de notre capacité collective à éclairer, concevoir, adapter, optimiser et mettre en œuvre de manière appropriée des politiques publiques de qualité. Et l’une des conditions de ce renforcement est une bonne pratique (une pratique éclairée) de l’évaluation des politiques publiques, laquelle exige que l’on puisse à la fois parfaitement démystifier, comprendre et expliciter ce qu’il y a derrière cette notion-même.

Quelques rappels-clés sur l’évaluation des politiques publiques.

Fondamentalement une évaluation consiste à apporter un éclairage sur une action publique en en mesurant et en en qualifiant les effets à la lumière de principes d’analyse et de critères définis et pris en compte pour l’exercice de jugement visé. La boîte à outils de l’évaluation permet d’identifier et expliciter la logique d’intervention de l’action considérée, en partant des éléments intrants (ressources, moyens) qui sont « injectés » dans cette action et en déclinant les éléments de réalisations, de résultats et d’impact (intermédiaires ou globaux) qui en découlent.

Le schéma ci-après décrit de manière concise en quoi une bonne lecture de la logique d’intervention permet de comprendre au mieux la nature des travaux d’évaluation qui nous intéressent (audit, contrôle, monitoring, évaluation) selon le focus de compréhension que l’on souhaite avoir à travers l’exercice (s’intéresser seulement aux outputs, ou n’apprécier que les outcomes, etc.). Il permet aussi de mettre en exergue quelques-uns des critères-clés des approches évaluatives que la littérature met en évidence et qui permettent aux évaluateurs et aux décideurs d’objectiver (de manière certes imparfaite) les effets et les impacts de l’action en question en mettant en regard les objectifs visés et les résultats atteints. On cite souvent la pertinence, l’efficacité et l’efficience comme critères-clés communément admis par les praticiens. L’émergence d’une nouvelle génération d’évaluateurs et les discussions internationales récentes amènent à considérer avec de plus en plus d’importance des critères de soutenabilité/durabilité (en particulier en lien aux « Objectifs du développement durable » (ODD) énoncés dans le Programme 2030 et l’Accord de Paris) et des critères d’éthique dans les analyses[2].

Schéma : approche cartographique du concept d’évaluation

Source : présentation SOLEP (2019)

Evaluer les politiques publiques pour un saut qualitatif en matière de qualité de la gouvernance publique

– Des enjeux relatifs à l’évaluation des politiques publiques…

S’agissant de la pratique au Luxembourg, la taille du pays n’a pas forcément aidé à historiquement prioriser sur la structuration et la coordination administrative autour des questions d’évaluation. Le Luxembourg n’est pas encore reconnu en Europe comme un pays où les pratiques évaluatives sont systématiques et relèvent d’une culture publique profondément ancrée. Pour autant, sous l’impulsion de quelques acteurs sensibles à l’intérêt des démarches et logiques sous-jacentes, la SOLEP a commencé à la fin des années 2000 un travail de sensibilisation progressif (conférences, ateliers, échanges au sein de l’écosystème national) qui la conduit à faire le constat d’une certaine maturité pour envisager des initiatives plus marquées à l’adresse d’un public de plus en plus large, avec pour cibles, entre autres, les fonctionnaires de l’administration gouvernementale ainsi que le législateur luxembourgeois. Car au-delà des principes mêmes de l’évaluation, plusieurs enjeux sont en effet de nature à particulièrement intéresser les acteurs nationaux, et plus encore s’il s’agit de vivre un saut qualitatif en matière de gouvernance publique suite à une crise comme celle que nous vivons actuellement au niveau mondial. L’évaluation des politiques publiques, sans aller nécessairement jusqu’à sa généralisation, pose des questions en lien avec la compétitivité de l’économie, la soutenabilité de ses finances publiques, le développement durable, la santé, le secteur social, mais aussi l’optimisation de l’action publique, l’efficacité de l’appareil administratif, l’augmentation des capacités des structures existantes ou encore du tissu associatif.

En tant qu’économie dynamique de la donnée et face à l’enjeu précité des compétences évaluatives, le Luxembourg peut aussi capitaliser sur les opportunités qu’offrent le développement rapide des outils d’analyse dits « Big Data », avec la perspective de favoriser un enrichissement des analyses quantitatives et qualitatives[3].

– …aux enjeux du renforcement de la gouvernance publique…

L’évaluation a connu, notamment en Europe (Allemagne, France, Royaume-Uni, Suède), un mouvement d’institutionnalisation progressive de la pratique marquée en faveur des pouvoirs exécutifs et des structures administratives ou juridictionnelles (Cour des comptes et institutions de contrôle de la dépense publique, services d’évaluation dans les ministères) davantage que d’autres acteurs (institutions parlementaires, organismes de recherche, think tanks, bureaux d’études…). En dehors des questions de coopération et d’aide au développement, l’évaluation est finalement assez peu ancrée dans l’élaboration et la conduite des politiques publiques, restant prioritairement perçue comme un instrument au service de la réforme de l’État et de la performance des organisations publiques.

Or la crise risque de fortement et durablement ébranler et fragiliser nos sociétés ainsi que nos institutions et systèmes démocratiques. Elle peut aussi abîmer (durablement) la qualité de nos politiques publiques en créant des rigidités cognitives et de l’aveuglement stratégique pour les décideurs trop concentrés par le très court terme. Il importe donc, au-delà du traitement de l’urgence sanitaire et économique à laquelle il a fallu immédiatement répondre[4], de favoriser la mise en place d’un cadre de réflexion, d’analyse et de prise de décision qui se prête à penser au mieux l’après-crise en s’appuyant utilement sur les leçons à tirer.

Parmi les enseignements sur lesquels nous pourrons bâtir l’après-crise, sans doute doit-on évoquer la nécessité, plus que jamais, de nous doter d’une gouvernance publique propice à mieux anticiper les menaces et les disruptions, mais aussi à favoriser et renforcer notre capacité collective à changer, corriger innover, nous adapter, améliorer l’agilité stratégique des pouvoirs publics.

La gouvernance publique, et plus précisément son efficience, est un ingrédient incontournable du développement durable d’un territoire[5]. Elément de souveraineté des pouvoirs publics qui affecte directement potentiellement les conditions générales de compétitivité dudit territoire, les conditions de développement qualitatif de ses ressources et les conditions de bien-être de sa population et de ses forces vives, elle en garantit l’attractivité en établissant toute une série d’avantages (économiques, institutionnels, sociaux et démocratiques…) précieux aux yeux des acteurs du territoire et dont la qualité se mesure à l’aune de leur caractère soutenable. Elle revêt autant de dimensions nécessaires à une prise de décision optimale, vertueuse et qualitative que l’analyse de la situation et des enjeux (ce qui est nécessaire au développement), la justesse de l’intuition et de la volonté d’agir (ou de réagir) ou encore la prise de risque indispensable à la conduite du changement. Sur toutes ces dimensions, l’évaluation des politiques publiques peut s’avérer utile et décisive, en raison notamment de sa grille de lecture (les critères) et des méthodologies crédibles (tableaux de bord, prospectives et analyses ex ante, analyses économétriques d’impact…) sur lesquelles elle s’appuie.

Comment concrètement appréhender et mieux réfléchir et agir vis-à-vis des impératifs à la fois de soutenabilité, d’efficacité et de pertinence des politiques publiques ? En octobre 2015, la SOLEP a livré au Gouvernement et à la société civile un rapport de prospective territoriale baptisé « Luxembourg 2030 », lequel s’était appuyé sur un exercice de prospective citoyenne méthodique, participatif et impliquant tant des experts que des citoyens. Et de ce point de vue, l’initiative prise au début de l’année 2020 par France Stratégie sur les « Soutenabilités » semble des plus inspirantes[6]. Partant du constat des fragilités, des vulnérabilités et des failles que nos modèles de développement laissent entrevoir de nombreuses et plus ou moins prévisibles conséquences sociales, économiques, politiques et géopolitiques de la crise en cours, cette initiative consiste à interroger ces modèles et à penser leur impératif de soutenabilité et leurs conséquences dès la sortie de crise. L’enjeu principal, auquel souscrit volontiers la SOLEP, est de refonder le référentiel de nos politiques publiques, ce à quoi aide indubitablement l’évaluation.

Propositions autour de l’évaluation en ces temps de crise

– Les recommandations récentes de la SOLEP demeurent d’actualité

La SOLEP avait, préalablement aux élections législatives de fin 2018, sensibilisé les parlementaires luxembourgeois de tous bords à des recommandations qui lui paraissent, dans le contexte de la réflexion sur l’après-crise, plus que jamais pertinentes et constructives. Ces recommandations s’articulent notamment autour de la préoccupation de définir des politiques publiques proactives et promouvoir une évaluation plus systématique et de qualité des politiques publiques, pour renforcer la pertinence et l’efficacité desdites politiques, leur impact positif du point de vue de ce que l’on appelle l’intérêt général, et la responsabilité des décideurs vis-à-vis des citoyens et des générations futures.

        1. Clauses évaluatives dans la loi

A la connaissance de la SOLEP, peu de lois récentes prévoient de façon explicite une clause évaluative dans leur dispositif. Or comme en Allemagne fédérale, le recours aux clauses évaluatives mériterait d’être systématisé, notamment pour tout projet de réforme soit sensible (la clause évaluative étant ainsi considérée comme un compromis à l’issue de négociations parlementaires), soit coûteux, soit expérimental (comme par exemple avec la loi sur les sociétés d’impact sociétal).

        2. Publicité des évaluations

Il est vrai que, sauf intérêt sécuritaire et/ou national majeur, la « bonne pratique » à l’international consiste à publier le contenu de toute évaluation ou, à défaut, au moins un résumé exécutif sincère – comme c’est d’ailleurs déjà le cas avec « Lux-Development » au niveau luxembourgeois. La SOLEP comprend néanmoins que, mis à part LuxDev, il existe une certaine appréhension à publier les évaluations, ou même à les annoncer (l’on parle alors, non pas de « publication », mais de « publicité » des évaluations). La préférence va clairement dans le sens d’une analyse des conclusions des évaluations à huis clos, par exemple en réunions tripartites ou, en cas de systématisation de clauses évaluatives dans la loi, en commissions parlementaires. De l’expérience des membres de la SOLEP, il faut en effet du temps pour que la publication des résultats des évaluations fasse son chemin. Un tel shift dans la culture administrative ne peut s’effectuer du jour au lendemain. La SOLEP recommande dans un premier temps la publicité des évaluations, qu’elles soient annoncées dans la loi au moyen de clauses évaluatives ou répertoriées dans un planning des évaluations tenu par exemple par un organe central d’évaluation. La publicité des évaluations contribuerait à structurer les activités en la matière et à renforcer la transparence et la responsabilité.

        3. Utilité d’un organe central d’évaluation

La SOLEP observe qu’à ce jour la conduite d’évaluations se fait de manière ad hoc au Luxembourg, à l’initiative de certains ministres ou de leurs administrations, et ce de façon plus ou moins formalisée. Afin de normaliser une pratique d’évaluation de qualité au Luxembourg, la création d’un organe central d’évaluation, même de taille modeste, mériterait d’être envisagée. A défaut de mener elle-même des évaluations, une telle unité pourrait en commanditer selon un degré de priorisation donné. Par exemple, les politiques les plus coûteuses et/ou sensibles/visibles (mobilité, aménagement du territoire, logement, nouvelles technologies, éducation et culture pour ne citer que ces grands sujets) pourraient être évaluées en priorité, particulièrement si celles-ci ne l’ont jamais été. La commande d’évaluations plutôt que la conduite-même de celles-ci permet une certaine souplesse et rapidité d’exécution. Dans un pays de taille modeste comme le Luxembourg, la commande d’évaluations permettrait en outre le recrutement d’experts indépendants les plus à la pointe dans leurs domaines. Un tel organe se verrait enfin confier la mission de sensibiliser à l’évaluation et de renforcer les connaissances et capacités à tous les niveaux de l’administration en prévoyant a) comme précité, la publicité des évaluations avec la tenue d’un planning officiel de celles-ci, b) le contrôle qualité des évaluations menées en dehors de sa supervision directe, c) la dissémination de bonnes pratiques en matière d’évaluation, d) la publication de lignes directives d’ordres méthodologique, éthique et procédural, e) l’adoption de définitions uniformes, f) l’organisation de formations de pointe à destination des administrations, g) l’assurance de la prise en compte des résultats des évaluations dans le développement des politiques publiques, et, ou encore dans un second temps, h) la centralisation et la communication dans un langage compréhensible des leçons d’évaluation. En somme, un organe central d’évaluation pourrait être rattaché au parlement et/ou à l’exécutif en tenant compte des avantages et inconvénients de chaque approche, comme notamment une relative lenteur d’établissement et des processus décisionnels au parlement (mais un ancrage démocratique fort) comparée à une certaine rapidité d’exécution sous l’exécutif (mais un caractère pérenne plus fragile en cas de changement de majorité).

        4. Sensibiliser, toujours

La SOLEP constate qu’au Luxembourg la prospective peut être perçue, à tort, comme une forme d’activité subjective de prédiction, tandis que l’évaluation est encore trop souvent perçue comme un audit, ou du moins comme un exercice à visée « punitive ». Il est important, aux yeux de la SOLEP, de ne pas confondre audit – qui teste la conformité de l’action avec le cadre légal, réglementaire et/ou contractuel dans lequel elle s’inscrit – et évaluation qui, elle aussi, revêt des approches parfois assez distinctes (évaluation de la performance, évaluation stratégique, évaluation d’impact…), même si l’objectif intrinsèque de l’évaluation est de rendre compte, il est aussi et surtout celui de l’éclairage et de l’apprentissage, sans lesquels l’on ne peut sereinement réformer. La SOLEP insiste sur l’importance de sensibiliser, de renforcer les connaissances, voire de former, y compris auprès des décideurs et des partenaires sociaux.

– Des pistes de travail pour le moyen et long terme

La SOLEP, en tant que société de prospective et à la fois société d’évaluation, peut se prévaloir d’une certaine originalité à l’échelle des sociétés européennes qui lui permet de favoriser un dialogue méthodologique et multidisciplinaire entre ses membres qui peut être porteur d’innovation, notamment en ces temps de réflexion sur « l’après ». Elle formule donc ici une proposition concrète dont elle espère qu’elle retiendra l’intérêt des forces vives luxembourgeoises et de la Grande-Région, à savoir le lancement, dès l’été 2020 et en collaboration étroite avec le Gouvernement, d’un nouvel exercice national et grand-régional de réflexion prospective méthodique et démocratique impliquant experts et citoyens qui a) favorise un redémarrage (un rebond) qui tienne compte des erreurs du passé et anticipe les risques d’écueil pour l’avenir, b) permette d’évaluer (voire réévaluer) nos priorités et nos besoins, c) intègre une réflexion sur et une prise en compte de l’évaluation des politiques publiques comme ingrédient indispensable de la bonne gouvernance publique pour le futur, d) autorise la participation du plus grand nombre des composantes de la société luxembourgeoise et de la Grande-Région, et e) exige l’implication, l’engagement, l’imagination et l’écoute. Le tout, dans le souci du long terme et le respect d’un certain nombre d’engagements et d’éléments démocratiques et sociaux qui nous sont chers collectivement.

Dr. François-Xavier Borsi
Administrateur, SOLEP asbl
Economiste et Senior Manager, KPMG Luxembourg


[1] Gilles de Margerie, Commissaire général de France Stratégie (2020).

[2] Des meilleurs critères pour des meilleurs évaluations – Définitions adaptées et principes d’utilisation, Réseau du CAD de l’OCDE sur l’évaluation du développement (EvalNet), décembre 2019.

[3] Cf. conférence “Big Data Analytics & Evaluation – Data Privacy, Use and Ethics” (mars 2019).

[4] Programme de stabilisation de l’économie nationale (Ministère de l’Economie, Gouvernement luxembourgeois, mars 2020).

[5] « Intégration économique et juridique et attractivité des juridictions – Une approche en termes de concurrence institutionnelle » (Borsi, 2011, Editions Universitaires Européennes).

[6] Cf. www.strategie.gouv.fr

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