Décryptage N°29 : Le Luxembourg, bon élève en matière de taxation carbone ?

© photo : Julien Mpia Massa

Le réchauffement climatique est principalement causé par les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère provenant d’activités humaines. Ses conséquences, ressenties à différents degrés à l’échelle mondiale, sont multiples : sécheresses, catastrophes naturelles, disparition d’espèces… En termes économiques, le réchauffement climatique est considéré comme étant une externalité négative, c’est-à-dire une situation qui découle d’une activité économique et qui nuit à au moins une tierce personne sans compensation pour le dommage causé. Un outil envisageable pour corriger cette défaillance de marché sont les instruments économiques, parmi lesquels figure la taxe carbone, introduite par plusieurs pays de l’Union Européenne (UE). Un premier panorama européen des différentes pratiques montre une telle hétérogénéité qu’il est difficile de dire si le Luxembourg est un bon ou mauvais élève en la matière… Mais des pistes d’amélioration peuvent être mises en avant.

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Quelques observations à propos du volet « logement » de l’accord de coalition

Une taxe carbone à 200 euros au Luxembourg ?

© photo : Julien Mpia Massa

Depuis le 16 novembre, le Luxembourg a un plan de marche pour les cinq années à venir. IDEA propose une série de blogs pour analyser quelques-uns des points saillants de l’accord de coalition 2023-2028. Dernier volet de cette série : quelques réflexions sur le niveau de la taxe carbone au Luxembourg.

Dans son programme de coalition, le gouvernement luxembourgeois s’engage à respecter la trajectoire de la taxe CO2 définie dans le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC). Pour rappel, la taxe carbone a été introduite en 2021 et s’établit désormais à 30 euros la tonne de CO2. Afin de réduire davantage les émissions de gaz à effet de serre (GES), le PNEC prévoit une augmentation annuelle de 5 euros au moins jusqu’en 2026, ce qui lui permettra d’atteindre le montant de 45 euros la tonne de CO2 à cette échéance, soit environ 11 centimes de plus sur le litre actuel de diesel. Dans la mise à jour du PNEC, le gouvernement met un accent particulier sur le renforcement des objectifs dans le secteur des transports. La cellule scientifique de la Chambre des Députés [1] reconnaît que le secteur des transports, qui représente 60,9 % des émissions de GES (hors ETS) au Luxembourg, est un secteur clé à considérer afin d’avoir un impact significatif sur la baisse des émissions de CO2. En 2022, deux tiers des émissions de ce secteur provenaient de la vente de carburant, dont environ 70 % peuvent être attribuées à des voitures immatriculées à l’étranger [2]. Ce tourisme à la pompe contribue donc largement à l’intensité apparente des émissions au Grand-Duché.

Une des manières de réduire le bilan CO2 du secteur du transport serait de renoncer au tourisme à la pompe [3]. En supposant, dans un contexte purement fictif, que le gouvernement décide de mettre fin à cet avantage compétitif, il pourrait opter pour un prix du carburant équivalent à celui pratiqué dans les pays frontaliers. Le Luxembourg serait donc moins compétitif sur les ventes de carburants et les non-résidents moins incités à s’y approvisionner. Quel est donc le prix de la taxe carbone qui permettrait d’harmoniser les prix de carburant ? Pour répondre à cette question, posons l’hypothèse que les taxes d’accises sont stables [4] au Luxembourg, ainsi que dans les pays voisins, et que le prix moyen du diesel sur les 5 années précédentes correspond peu ou prou à son prix moyen de long terme [5]. En France, les augmentations de la taxe carbone qu’elle avait prévues ont été suspendues après les manifestations du mouvement des gilets jaunes. Un changement de politique n’y est donc pas à prévoir à court terme. La Belgique, quant à elle, ne dispose pas de taxe carbone et son introduction n’est pas à l’ordre du jour à la lecture de son PNEC [6]. À politiques inchangées, le STATEC estime que chaque augmentation de 5 euros de la taxe carbone au Luxembourg réduit le différentiel de prix du diesel avec les pays voisins d’un peu plus d’un centime.

Dans l’absolu, le différentiel de prix de vente du diesel est plus élevé entre la Belgique et le Luxembourg, soit 45 centimes d’euros, suivi par la France et l’Allemagne. Une taxe carbone au Grand-Duché qui s’élèverait à 211 euros [7], équivalent à 7 fois la taxe carbone actuelle et représentant 51 centimes de plus par litre de diesel, pourrait permettre de réduire significativement le différentiel de prix de vente du diesel avec la Belgique. En ce qui concerne la France et l’Allemagne, la taxe carbone devrait être de 168 euros et 133 euros, respectivement.

Source: STATEC, Direction générale de l’Energie – SPF Economie, DGEC, ADAC; Calculs IDEA

La taxe carbone qui permettrait de réduire significativement les différences de prix de vente du diesel entre le Luxembourg et ses pays frontaliers, toutes choses égales par ailleurs, devrait donc se situer entre un plancher de 168 euros et un plafond de 211 euros [8]. Cette fourchette corrobore les recommandations d’une taxe carbone à 200 euros par tonne de CO2 éq. réclamée par l’Observatoire de la politique climatique et le Klima-Biergerrot.

La mise en place d’une telle taxe permettrait, certes, de faire baisser le bilan CO2 apparent du Grand-Duché, mais pourrait également engendrer un effet d’aubaine dans les pays voisins, plus particulièrement l’Allemagne. En effet, avec ces niveaux de la taxe carbone, le différentiel avec l’Allemagne pourrait s’inverser en faveur de ce dernier, avantageant ainsi les distributeurs de diesel allemands. Une réaction rationnelle des résidents luxembourgeois étant de s’approvisionner en diesel en Allemagne, la taxe CO2 aurait alors un effet sur le comportement des consommateurs qui ne serait pas nécessairement bénéfique pour leur bilan carbone. Ceci aurait certainement un effet négatif sur le secteur de la distribution de carburant au Luxembourg, mais également sur les recettes fiscales (pour mémoire, les recettes des accises sur les carburants représentaient 725,4 millions d’euros en 2022 [9]). À ce stade, il est difficile de se prononcer sur le sens de l’effet de l’introduction de la taxe carbone à ce niveau. Il serait donc nécessaire d’évaluer l’ampleur de la diminution des ventes de carburant, tout comme le potentiel d’une taxe carbone plus élevée à combler cette perte. Ces effets, parfois indésirables, doivent donc être pris en compte dans la détermination de la valeur de la taxe carbone.


[1] Note de recherche scientifique CS-2022-DR-028

[2] PNEC

[3] A noter qu’il s’agirait uniquement d’un transfert d’émissions vers les pays voisins et non pas d’une réduction absolue. L’effet de la réduction des émissions sera amplifié par l’interdiction de l’Union européenne de vendre des voitures neuves à essence et diesel à partir de 2035, encourageant ainsi l’électrification du parc automobile.

[4] La préférence d’agir sur le prix par le biais de la taxe carbone, au lieu des taxes d’accises, vient du fait que les recettes provenant de la taxe carbone sont fléchées. Ainsi, le gouvernement luxembourgeois utilisera les recettes à des fins sociales et environnementales uniquement. Cependant, l’effet sur les émissions de GES est équivalent.

[5] Les 5 années précédentes considérées sont de 2018 à 2022, de façon à lisser les variations de prix et de prendre en compte le choc de prix de 2022, provoqué par la guerre en Ukraine.

[6] L’Allemagne a mis en place un système de quotas national, fixant le prix du carbone au même prix que le Luxembourg en 2023.

[7] Les données utilisées dans nos calculs ont été extraites de différentes bases de données (STATEC, Direction générale de l’Energie – SPF Economie, DGEC, ADAC). Le prix du carbone permettant d’atteindre un différentiel de prix du diesel nul dans la Grande Région a été déterminé grâce à l’utilisation de la moyenne des prix de diesel TTC des clients professionels et résidents.

[8] Le différentiel de prix avec l’Allemagne étant relativement plus faible, nous avons décidé de ne pas la prendre en compte pour ne pas trop élargir la fourchette et perdre en efficacité.

[9] Tableau de situation budgétaire (décembre 2022)

Le pari photovoltaïque

© photo : Julien Mpia Massa

Depuis le 16 novembre, le Luxembourg a un plan de marche pour les cinq années à venir. IDEA propose une série de blogs pour analyser quelques-uns des points saillants de l’accord de coalition 2023-2028. Cinquième volet de cette série : Le pari photovoltaïque.

L’attrait pour les installations photovoltaïques est manifeste en lisant le volet consacré à l’environnement, à la biodiversité, au climat et aux énergies renouvelables du nouveau programme de la coalition gouvernementale. Il est pourtant justifié de considérer que ce choix stratégique poursuit au minimum deux objectifs qui se veulent fondamentaux pour une transition énergétique réussie. Premièrement, augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie, actuellement évaluée à environ 12 % [1]. Deuxièmement, réduire la dépendance du Luxembourg vis-à-vis des importations d’électricité, qui représentaient 85 % selon les données du STATEC en 2021, dont 66 % proviennent d’Allemagne.

Miser sur l’énergie photovoltaïque serait donc à la fois un choix pragmatique et impératif pour accélérer la trajectoire de décarbonation du secteur énergétique luxembourgeois. Un argument qu’on pourrait également retrouver dans le dernier rapport de l’International Energy Agency (IEA) [2], où les auteurs mettent en avant le potentiel élevé de l’énergie photovoltaïque pour réduire de manière rentable les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030, parmi toutes les énergies renouvelables.

Au Luxembourg, la production brute d’énergie photovoltaïque a enregistré une croissance significative, progressant de 50 % en seulement 7 ans pour atteindre 160 GWh en 2021 et représentant environ 9,6 % de la production brute totale d’énergie renouvelable. Toutefois, malgré cette progression, force est de constater qu’à ce jour, le photovoltaïque n’est pas la source d’énergie ayant connu la croissance la plus marquée. La production brute d’énergie éolienne a affiché une croissance de 208 % sur la même période pour atteindre un niveau de 314 GWh en 2021.

Face à cette alternative semblant offrir un très bon potentiel, pourquoi donc accorder une attention particulière au photovoltaïque ? Si la réponse à cette question, il faudrait l’avouer, n’est pas simple, il serait néanmoins important de souligner de manière non exhaustive quelques défis inhérents à la concrétisation du projet photovoltaïque tel que souhaité par le gouvernement actuel.

Usage du foncier : Il est crucial de prendre en compte le fait que les espaces appropriés et disponibles pour l’installation des panneaux photovoltaïques sont géographiquement limités. Ainsi, de la même manière que les projets de constructions dans le bâtiment et les éoliennes, le photovoltaïque pourrait éventuellement être confronté au phénomène NIMBY (Not In My Backyard), susceptible de créer des blocages pour son expansion à grande échelle et des conflits d’utilisation des sols. Bien que le gouvernement annonce d’emblée qu’il « examinera la possibilité de supprimer l’exigence de l’autorisation de construire pour les installations photovoltaïques sur les bâtiments résidentiels », la sécurisation des espaces disponibles et propices aux installations des panneaux photovoltaïques devrait constituer une étape préliminaire, voire primordiale.

Orientation des aides : Outre la contrainte foncière, la technologie photovoltaïque est étroitement liée aux conditions météorologiques, ce qui rendrait l’énergie qui en découle intermittente. Ainsi, des investissements considérables dans des technologies de stockage d’énergie (telles que les batteries…) seraient nécessaires pour les accompagner, et garantir la stabilité de la production, en particulier dans les endroits où l’excédent de production ne peut être réinjecté dans le réseau. Des aides devraient être orientées vers cet objectif. L’augmentation actuelle de 25 % des aides Klimabonus pour les installations photovoltaïques est certes nécessaire pour renforcer l’accès à la transition, mais il serait tout aussi nécessaire d’évaluer les aides afin d’identifier les cas où l’investissement se justifie économiquement sans aides. Cela permettrait de dégager encore plus de ressources pour que certains ménages puissent accéder à des installations de haute performance. La mesure qui consiste à introduire le « préfinancement des subventions climatiques » semble aller dans ce sens, car elle permettrait de se focaliser sur la performance sans avoir à débourser un montant important à l’acquisition. Elle mériterait toutefois d’être clarifiée pour permettre un accès à des installations de haute performance. Le gouvernement devra également veiller au dimensionnement des installations, car leur rentabilité est fortement dépendante de celui-ci.

Transfert de dépendance : Bien que les coûts initiaux d’acquisition des installations aient considérablement diminué, il est important de noter que les technologies les plus avancées pour la fabrication de panneaux photovoltaïques et de batteries à moindre coût ne sont pas localisées au Luxembourg ni même en Europe. Dans ce contexte, il est crucial d’évaluer les risques liés à un « transfert de dépendance », sachant que dans ce cas précis, on passerait d’une dépendance à l’importation d’électricité vers une dépendance à l’importation de dispositifs photovoltaïques, dont le marché est nettement dominé par la Chine et l’Asie plus globalement. Cette considération est d’autant plus cruciale que la souveraineté énergétique est une priorité nationale. Une politique énergétique plus efficiente dans le contexte du Luxembourg devrait donc privilégier la recherche de complémentarité entre les différents types d’énergie renouvelable afin de limiter la dépendance potentielle.


[1] STATEC (2021)

[2] World Energy Outlook 2023

Webinar : « Civil society mobilisation on green budgeting » organisé par I4CE

Muriel Bouchet a participé le 3 mai 2022 au Webinar « Civil society mobilisation on green budgeting » organisé par I4CE (« Institute for Climate Economics »), un institut basé à Paris et dont la mission est de faire avancer l’action contre les changements climatiques. Le webinar a permis aux participants, venant d’horizons divers, de faire le point sur la pratique de la budgétisation verte, cette dernière consistant à classer les recettes et dépenses publiques selon leur impact sur l’environnement. Dans son exposé, Muriel Bouchet a présenté les activités d’IDEA dans le domaine de la budgétisation verte, les préconisations associées du laboratoire d’idées et enfin les progrès récemment accomplis par le Luxembourg en la matière.

 

Présentation de Muriel Bouchet : 

pour plus d’informations, rendez-vous sur le site de l’institut  I4CE

Pour un élargissement de l’amortissement spécial dans les investissements climatiques

Le Luxembourg est sorti plus rapidement de la récession pandémique que la plupart des pays de la zone euro et les mesures de stabilisation tout comme les dispositifs d’aide à la reprise semblent avoir pleinement joué leur rôle, limitant les pertes de revenus des entreprises et des ménages. Cette phase de reprise est néanmoins marquée par une accumulation d’incertitudes et de défis pour l’avenir. En complément des principales mesures annoncées dans le cadre de la présentation de la loi budgétaire pour 2022 visant à renforcer les investissements publics, accompagner la transition énergétique, rendre le logement plus abordable et soutenir la formation ainsi que la transition digitale, plusieurs mesures complémentaires pourraient être prises dans le but d’améliorer la protection des ménages les plus vulnérables, de soutenir les entreprises, de limiter la pression sur le marché de l’immobilier et de ne pas injurier l’avenir du pays. Ces propositions font l’objet de 9 amendements.

Le deuxième amendement proposé dans le Document de Travail N°17 relève du soutien aux entreprises dans le cadre de la transition énergétique et vise à élargir un dispositif « d’aide fiscale » existant.

Pour un élargissement de l’amortissement spécial pour les investissements climatiques des entreprises

Dans le cadre du Plan National Energie Climat adopté en 2020, le Luxembourg s’est fixé comme objectif une ambitieuse réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 55% d’ici à 2030 en comparaison aux niveaux de 2005, pour les secteurs qui ne relèvent pas du marché européen du carbone[1]. Cet objectif suppose, compte tenu de la dynamique démographique du pays, une baisse inédite des émissions par habitant de plus de 70%. Dans un projet de Règlement grand-ducal en discussion[2], le Gouvernement précise la répartition sectorielle des efforts qui seront à fournir pour y parvenir. Ainsi, en l’espace d’une décennie, les émissions issues du parc des bâtiments devraient notamment baisser de 62%, celles des transports être divisées par 2, tout comme celles issues de l’industrie au sens large (incluant énergie et construction), hors marché du carbone. Les émissions du secteur du traitement des déchets devront reculer de 44% et celles de l’agriculture-sylviculture de 27%.

L’ampleur des transformations nécessaires à l’atteinte de ces objectifs sur une échéance très courte imposera des incitations fortes, comme un relèvement progressif et anticipable de la taxe CO2[3], des adaptations règlementaires, mais également des dispositifs de soutien ciblés[4]. Bien que des dispositifs existent déjà en matière d’aides directes aux entreprises, et qu’un certain nombre de politiques publiques pour la transition découlent du cadre européen, des marges de manœuvre nationales restent possibles.

En particulier, compte tenu du surcoût que représentent les projets de décarbonation pour les entreprises, tant en matière d’investissements que de coûts opérationnels, il pourrait être opportun d’élargir le spectre des coûts couverts par le mécanisme d’amortissement spécial pour les investissements réalisés « dans l’intérêt de la protection de l’environnement » et « de la réalisation d’économies d’énergie »[5]. En effet, le champ d’application de l’amortissement spécial actuel ne couvre pas les investissements productifs, mais uniquement les installations « servant directement et principalement » à réduire les impacts environnementaux.

L’ampleur de la transition énergétique attendue nécessitera également des réorientations des processus de production en tant que tels, avec une accélération du remplacement du capital productif, mais aussi des coûts induits en matière de personnel et de formation. Ces derniers mériteraient dès lors d’être inclus dans le dispositif d’amortissement spécial. En outre, il serait souhaitable de revoir le taux de l’amortissement à la hausse (le taux actuel est de 80% des investissements réalisés[6]), éventuellement en accordant un bonus aux PME.


[1] Dans le cadre du projet « fit for 55 » présenté par la Commission européenne le 14 juillet 2021, il est désormais prévu que les émissions des secteurs couverts par le marché du carbone baissent de 61% en 2030 par rapport à 2005 (contre une baisse de 43% prévue auparavant).

[2] Projet de règlement grand-ducal déterminant les allocations d’émissions de gaz à effet de serre annuelles pour la période allant jusqu’au 31 décembre 2030 des secteurs visés à l’article 5 de la loi modifiée du 15 décembre 2020 relative au climat. Voir : https://environnement.public.lu/content/dam/environnement/actualites/2021/08/allocations-emissions-gaz/Projet-RGD-objectifs-sectoriels.pdf.

[3] Voir : Muriel Bouchet, Vincent Hein, Michel-Edouard Ruben, Fondation IDEA asbl, Document de travail N°16 : Quelques réflexions sur le budget 2021 ! p. 10-11, octobre 2020.

[4] Voir notamment : https://www.fedil.lu/fr/press-releases/objectif-climatique-national-pour-lindustrie/.

[5] Article 32bis L.I.R.

[6] 80% du prix de revient de l’investissement peuvent être amortis : sur l’exercice de l’acquisition ou de la constitution des immobilisations ou au cours d’un des quatre exercices suivants ou être réparti linéairement sur plusieurs des cinq exercices.