Des visions territoriales à concrétiser !

© photo : Julien Mpia Massa

Parmi les nombreux sujets qui devraient idéalement alimenter les débats dans cette période électorale figure la nécessité de redéfinir en profondeur les stratégies de développement spatial du pays et de sa région proche. Pendant cette mandature, IDEA a activement participé à faire émerger ou à consolider des concepts et idées nouvelles dans le domaine de l’aménagement du territoire (« Métropole transfrontalière du Luxembourg », « codéveloppement », « Vision territoriale », « coopétition », « scénario fil de l’eau » …), dont on peut raisonnablement penser qu’il s’agira d’un champ politique toujours plus crucial pour assurer un avenir durable au pays. A(ux) côté(s) d’autres initiatives prospectives (Luxembourg in Transition, Vision Eco2050) et démarches de planification (PDAT, PNEC, SDTGR), un laboratoire d’idées a priori très polarisé sur les questions économiques a donc jugé utile d’investir du temps pour intégrer dans ses réflexions une dimension pluridisciplinaire (géographique) et transfrontalière. Cet investissement est fondé sur la conviction que les politiques d’aménagement du territoire et de coopération transfrontalière sont au Luxembourg des politiques économiques « comme les autres ».

Dans la « Vision territoriale pour le Luxembourg à long terme », des réflexions ont été développées pour rendre possible la poursuite du développement économique et démographique soutenu tout en évitant le « black-out » territorial : changement de ligue des trois principales agglomérations du pays, ralentissement du développement démographique des espaces ruraux, renforcement de la mixité fonctionnelle sur l’ensemble du territoire, déploiement de nouvelles infrastructures de mobilité, mise en œuvre d’un projet de territoire commun avec les régions limitrophes… Pour concrétiser ces concepts, il pourrait être nécessaire dans la prochaine mandature de mener des réformes courageuses, faute de quoi cette vision et les stratégies nationales d’aménagement du territoire (par ailleurs bien pensées depuis longtemps), finiront par s’empiler sans se réaliser… Que le scénario du million d’habitants soit désiré ou non, de nombreux arguments plaident pour s’y préparer sérieusement.

Un important avis du CES, adopté à l’unanimité en 2022 et auquel IDEA a activement participé, formulait également 23 recommandations concrètes pour rendre plus cohérent le développement de la métropole transfrontalière du Luxembourg et appelait à faire de cet objectif le nouveau leitmotiv des politiques de coopération transfrontalières du Grand-Duché. Cette autre vision, sans doute encore moins porteuse électoralement que le « scénario du million », sera pourtant elle aussi une clé pour ne pas démultiplier les effets négatifs de la croissance économique et démographique perçus par les habitants du pays. Gageons que le prochain gouvernement y pêchera quelques idées !

Repenser la coopération transfrontalière

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La Fondation IDEA a été associée aux travaux du Conseil économique et social (CES) à l’occasion de la préparation d’un Avis intitulé « Pour un développement cohérent de la métropole transfrontalière du Luxembourg dans la Grande Région » et voté à l’unanimité le 29 juin 2022. La parution de cet Avis est l’occasion de revenir sur les enjeux que pose l’émergence d’une métropole transfrontalière autour du Luxembourg. Au fil des décennies, la multiplication des interactions économiques et sociales dans ce territoire a en effet créé des aubaines, mais aussi des défis qui appellent à de nouvelles approches en matière de coopération transfrontalière.

La plupart des 220.000 travailleurs non-résidents (qui représentent près de la moitié des actifs en emploi) vivent dans un territoire qui dépasse les frontières grand-ducales de plusieurs dizaines de km, dessinant un « Grand Luxembourg » de près de 2 millions d’habitants. Le marché du travail transfrontalier est l’aspect le plus visible de l’intégration économique entre le Luxembourg et les régions limitrophes, mais il n’est pas le seul. Dans le sillage de son développement, d’autres phénomènes contribuent à rendre le Grand-duché et ses voisins toujours plus dépendants les uns des autres comme les flux de consommateurs, le développement des entreprises luxembourgeoises dans la Grande Région (et vice-versa), les besoins en infrastructures, en logements, en formation, en services publics… Avec une croissance très soutenue de l’économie et de la population s’est peu à peu constituée une métropole transfrontalière autour du Luxembourg. Cette dernière affiche des défis communs, sans pour autant disposer à ce stade de véritables outils de gouvernance, ni de projet propre à ce territoire bien spécifique.

Pourtant, la perspective d’une poursuite de l’expansion économique et démographique de cet espace pourrait bien révéler de sérieux goulets d’étranglement, qu’une approche coopérative permettrait d’envisager plus sereinement. Le manque de disponibilité de main-d’œuvre qualifiée, la rareté et le prix du logement, la saturation des infrastructures de transport, la faible disponibilité foncière pour les activités économiques et les incontournables contraintes environnementales sont des paramètres toujours plus contraignants de l’équation du développement luxembourgeois dont la clef se trouve en partie de l’autre côté des frontières nationales.

A mesure que ces défis se précisent, l’opportunité de faire émerger un projet de territoire partagé avec les régions (et les Etats) limitrophes grandit. Il consisterait à élaborer une vision commune pour un développement dynamique, cohérent et soutenable de la métropole transfrontalière du Luxembourg dans les deux ou trois prochaines décennies. Cette vision, qui serait naturellement à décliner en projets concrets, permettrait au Luxembourg d’aborder certains sujets stratégiques pour son développement mais pour lesquels il n’a pas forcément de possibilités d’agir directement, tandis qu’elle permettrait aux régions voisines de trouver des moyens de mieux bénéficier du dynamisme économique grand-ducal et d’aider à assurer la pérennité de ce moteur économique.

Un cadre de coopération à repenser face à un contexte qui évolue

Si les aubaines permises par le modèle transfrontalier restent nombreuses, l’intégration transfrontalière ne débouche toutefois pas uniquement sur des relations d’intérêt « gagnant-gagnant » dans tous les domaines. L’actualité autour des difficultés de recrutement dans certains secteurs (comme la santé) est un exemple illustrant que les politiques de coopération cherchant une meilleure mobilité à l’intérieur de la région sont une condition certes nécessaire mais pas suffisante à un bon équilibre du marché du travail pris dans son ensemble. Compte tenu des projections démographiques défavorables dans la Grande Région, elles pourraient utilement être complétées à la fois par des politiques visant à renforcer l’attractivité de l’ensemble du territoire transfrontalier pour de nouveaux actifs, mais aussi par la mise en commun de certains dispositifs de formation, voire la création de nouveaux projets, en particulier dans les métiers les plus en tension.

Rendre la métropole transfrontalière du Luxembourg plus attractive et plus soutenable nécessiterait également une meilleure coordination en matière d’aménagement du territoire, d’urbanisme et de mobilité. Il importerait par exemple de viser une densification des territoires frontaliers proches des infrastructures. En outre, il serait nécessaire d’améliorer les liaisons ferroviaires transfrontalières et de mettre en œuvre une intégration plus poussée de la gestion transports en commun (lignes, tarification, sociétés d’exploitation, etc.).

Un tel projet pourrait mener à créer de nouveaux organes de coordination et de décision transfrontaliers qui se superposent mieux au territoire, mais aussi des mécanismes de financement à la hauteur des enjeux et encadrés dans des conventions bilatérales.

Vers la coopétition économique transfrontalière

En matière de coopération économique, il pourrait être opportun de réfléchir à de nouvelles actions qui permettraient d’adresser à la fois la « saturation territoriale » luxembourgeoise, la poursuite d’une croissance économique soutenue et la convergence économique des régions limitrophes, tout en exploitant les aubaines liées au contexte transfrontalier de la métropole.

Il pourrait dès lors être intéressant de s’inspirer concept de « coopétition ». La fonction objective des autorités publiques de tout territoire est d’y attirer et d’y développer des activités afin de créer de la valeur ajoutée, de l’emploi, des revenus et des recettes publiques. Il paraît difficile de renverser une telle logique de concurrence « naturelle » entre les territoires. Pour autant, les spécificités de la métropole transfrontalière du Luxembourg offrent des opportunités d’aller plus loin en matière de coopération économique et permettraient de renforcer son attractivité et sa compétitivité d’ensemble. Des acteurs en situation de concurrence dans un domaine peuvent tout à fait s’engager dans une logique de « coopération de circonstance » pour mettre en avant les forces et opportunités du territoire et pour jouer sur des effets de synergie et d’échelle. Quelques propositions concrètes qui répondent à cette logique mériteraient d’être étudiées.

Il serait par exemple utile de promouvoir avec les partenaires voisins un « modèle d’entreprise transfrontalière » qui joue sur les avantages comparatifs du territoire dans son ensemble avec l’objectif d’encourager des investisseurs à développer des activités sur plusieurs pays tout en restant proches géographiquement. Pour mettre en œuvre cette idée, des agences de développement économique transfrontalières pourraient être établies sur la base d’une coopération renforcée entre les acteurs existants qui remplissent cette fonction dans leurs pays respectifs. L’aménagement de zones d’activités transfrontalières pourrait également faciliter la concrétisation de tels projets. Le développement de plateformes logistiques d’intérêt commun avec des accords fiscaux et douaniers transfrontaliers aurait du sens compte tenu des potentiels du territoire transfrontalier. Le modèle de l’aéroport Bâle-Mulhouse pourrait servir de base à ces accords. Enfin, les politiques de recherche et d’innovation et les outils associés (clusters, équipements de recherche, etc.) pourraient également gagner à être davantage intégrées à l’échelle transfrontalière.

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couverture Avis CES 2022