En ce jour « symbolique » où le Royaume-Uni aurait dû quitter l’Union européenne après 46 ans de relations parfois tumultueuses, il nous a semblé très à propos de publier la partie « Brexit » de notre Avis annuel 2019 (publié le 13 mars), avec quelques mises à jour.

Le 19 février 2016, le Conseil européen proposait  à David Cameron un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne. Cet accord concernait à la fois la gouvernance économique, la souveraineté, la politique migratoire et sociale, et la compétitivité. Il concédait (entre autres) au Royaume-Uni que le règlement uniforme de l’Union sur le secteur financier pourra être assorti de dispositions spéciales pour tenir compte des spécificités de ceux qui n’ont pas intégré la zone euro, que l’objectif inscrit dans les traités de créer une « union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » ne l’engagerait plus, que le  Conseil serait désormais tenu de suspendre l’examen d’une proposition législative si une proportion de 55 % des Parlements nationaux s’y opposait au motif que la proposition ne respecterait pas le principe de subsidiarité, et qu’il serait désormais possible d’adapter les allocations familiales exportées vers un autre pays de l’UE en tenant compte du niveau de vie dans ce pays.

Cet arrangement entérinait davantage le principe d’Europe à plusieurs vitesses et renforçait le statut spécial du Royaume-Uni qui disposait déjà de nombreux « opt-outs » au sein de l’UE (rabais budgétaire, clause de non-participation à la zone euro, non-participation au pacte budgétaire, participation partielle à Schengen, etc.). Il s’agissait par conséquent d’une preuve manifeste que les partenaires européens étaient à l’écoute des desiderata du Royaume-Uni et qu’ils voulaient aider David Cameron à faire campagne pour le « Remain » lors du référendum consultatif qui était prévu pour le 23 juin.

Malgré cela, les Britanniques ont voté pour le Brexit et ont décidé (par 52% contre 48%) de sortir de l’UE.

Alors que la date initialement convenue pour le Brexit (ce 29 mars 2019 à minuit) a finalement été repoussée, il est de plus en plus évident qu’il s’agira d’un saut dans l’inconnu, sans qu’il ne soit possible de dire s’il s’agira d’un saut dans des conditions clairement définies ou d’une « rupture brutale (no deal)». Il est par ailleurs surprenant d’observer que ce contexte d’incertitudes radicales  est né des termes du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord qui accompagne l’accord de retrait. Ce n’est ainsi ni la facture financière de la sortie (qui s’élèvera à plusieurs dizaines de milliards d’euros pour le Royaume-Uni), ni les droits définitivement acquis pour les 3,2 millions de citoyens de l’UE27 qui vivent au Royaume-Uni, qui aura été la ligne rouge des Parlementaires britanniques, mais le risque d’un territoire douanier unique UE-Royaume-Uni comme solution de dernier recours (backstop) si aucun accord n’était conclu avant la fin de la période de transition qui suivrait le choix du Brexit ordonné^[1].

Au-delà du cadre du Brexit avec ou sans accord, en avril, en mai, ou à une date ultérieure, une question cruciale demeure, en faisant l’hypothèse que le Brexit aura lieu, celle de la relation future entre le Royaume-Uni et l’UE après 46 ans de « vie commune ». En l’état actuel des connaissances et ne considérant que les accords commerciaux passés par l’UE avec ses voisins immédiats (modèle norvégien^[2], modèle suisse^[3], modèle turc^[4], modèle ukrainien^[5], territoire douanier unique), les différentes options envisageables obligeraient le Royaume-Uni à devoir se conformer (entièrement ou en grande partie) à la législation européenne sans pouvoir influer sur celle-ci ou seraient en contradiction avec la volonté de certains élus britanniques de retrouver une politique commerciale autonome. Cela illustre – tout comme d’ailleurs les nombreuses discussions entre le Royaume-Uni et l’UE27 – qu’il n’y a pas de meilleure alternative évidente au nouveau statut qui était proposé au Royaume-Uni en février 2016, d’autant que le Royaume-Uni devra en parallèle nouer de nouveaux partenariats avec des pays auxquels il était jusque-là lié via son appartenance à l’UE^[6]. Mais compte tenu de la grande capacité d’innovation législative et règlementaire des Européens, des liens forts qui existent entre le Royaume-Uni et l’UE^[7], et du risque de voir les Britanniques devenir des alliés stratégiques et systématiques des États-Unis ou de la Chine au détriment de l’UE, la signature à terme d’un accord d’association « nouvelle génération » sur mesure avec des concessions réciproques et qui permettra un partenariat spécial et étroit entre le Royaume-Uni et l’UE27 (e.g. une combinaison du modèle canadien^[8] ou turc avec quelques éléments du modèle suisse et de l’arrangement de février 2016) est tout à fait envisageable.

A côté de ces considérations juridiques (voire géopolitiques), l’impact macro-économique du Brexit reste l’enjeu majeur. Alors qu’il était redouté (voire attendu) que le choc politique du vote en faveur de la sortie du Royaume-Uni de l’UE soit très négatif pour l’économie britannique, elle a fait preuve d’une étonnante résilience jusqu’à maintenant. Le taux de chômage est en baisse depuis le référendum (de 4,9% au deuxième trimestre 2016 à 4%), le pays n’a pas connu de « sudden stop » qui l’aurait obligé à faire disparaître son déficit extérieur (4% du PIB), l’inflation qui avait accéléré avec la dépréciation du taux de change est retombée à 2% en décembre 2018, les bourses semblent relativement indifférentes à tout cela, et si la croissance a ralenti (en raison de l’incertitude créée par l’issue du référendum mais aussi à cause de contraintes d’offres), le pays n’a pas connu d’épisode récessif ni eu besoin de creuser son déficit pour soutenir l’activité (le déficit budgétaire est passé de 2,9% du PIB en 2016 à 1,5% en 2018).

A plus long terme, l’impact économique du Brexit dépendra (forcément) du nouveau régime des relations commerciales entre le Royaume-Uni et l’UE. En fonction des scénarii retenus (modèles « suisse » ou « norvégien », accord de commerce régional (comparable au CETA) ou scénario-OMC), le PIB du Royaume-Uni décrocherait de 0,4 à 13% et celui de l’UE de 0,1 à 1,5% par rapport à leur évolution dans un scénario sans Brexit. L’impact serait moins douloureux en cas d’adhésion du Royaume-Uni à l’Espace économique européen, plus élevé dans le cas du scénario-OMC, et particulièrement négatif (dans le scénario-OMC) pour l’Irlande, Malte, et les pays du BENELUX.

Source : BNB

Mais en comparant les différentes études d’où sont tirés les chiffres précités, il ressort que pour le même cas considéré (scénario-OMC), l’impact à long terme du Brexit sur le Royaume-Uni serait de 5 à 8% (Banque d’Angleterre^[9]), de 2,7% (Conseil d’analyse économique^[10]), de 5,2 à 7,8% (FMI^[11]), de 1,7% (IFO^[12]), de 10% (Banque d’Italie^[13]), ou de 3,3% (London School of Economics^[14]). Ces écarts rappellent que le Brexit est une situation inédite et singulière dont il est tout simplement impossible de savoir exactement l’impact économique, même si on peut raisonnablement supposer qu’il risque d’être négatif, surtout pour le Royaume-Uni.

[1] Le territoire douanier unique est prévu pour éviter tout retour d’une frontière physique entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord en cas de « no deal » après la période de transition, et jusqu’à ce qu’un accord ultérieur devienne applicable. Il permettrait que les produits britanniques entrent librement dans le marché unique, mais le Royaume-Uni devrait en conséquence s’aligner sur les dispositions européennes en matière d’aides publiques, de concurrence, de droit du travail, de protection sociale, d’environnement, de changement climatique et de fiscalité. De plus l’Irlande du Nord continuerait de s’aligner sur les règles du marché unique en matière de TVA, de droits d’accise, de règles sanitaires, et le Royaume-Uni devrait aligner les tarifs et règles applicables à son territoire douanier sur les tarifs extérieurs et les règles d’origine de l’UE.

[2] Une adhésion à l’Espace économique européen.

[3] Une adhésion à l’Association européenne de libre-échange.

[4] Union douanière qui ne porte que sur les biens.

[5] Accord de libre-échange complet et approfondi avec l’intégration du droit communautaire dans le pays.

[6] Avec le Brexit, le Royaume-Uni aurait 759 traités à renégocier avec plus de 150 pays dans le monde. Il s’agit de 295 traités commerciaux bilatéraux, 202 accords de coopération réglementaire (allant de la politique de la concurrence jusqu’au partage de données), 69 accords concernent la pêche, 65 les transports (essentiellement l’aviation), 49 les contrôles douaniers, 45 le nucléaire, et 34 l’agriculture. Voir : https://www.ft.com/content/f1435a8e-372b-11e7-bce4-9023f8c0fd2e

[7] Le Royaume-Uni est la deuxième économie de l’UE qui est le lieu de destination de 45% de ses exportations, affiche un déficit commercial de l’ordre de 100 milliards d’euros avec ses partenaires européens, et abrite la principale place financière européenne (City de Londres) qui compense d’importants volumes d’opérations libellées en euros.

[8] Un accord économique et commercial global concernant les biens et les services.

[9] Voir : https://www.bankofengland.co.uk/report/2018/eu-withdrawal-scenarios-and-monetary-and-financial-stability

[10] Voir: http://www.cae-eco.fr/Focus-no22-Une-estimation-de-l-impact-des-politiques-commerciales-sur-le-PIB.

[11] Voir : https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2018/11/14/United-Kingdom-Selected-Issues-46354.

[12] http://www.cesifo-group.de/ifoHome/infoservice/News/2017/06/news-20170602-brexit.html

[13] Voir : https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/temi-discussione/2018/2018-1163/index.html?com.dotmarketing.htmlpage.language=1

[14] http://cep.lse.ac.uk/pubs/download/brexit12.pdf.