IDEA a, dans le cadre de ses « Cahiers thématiques » publiés en vue des élections législatives du 14 octobre 2018, élaboré une proposition concrète de réforme des pensions qui repose sur des modifications ciblées des paramètres guidant le calcul des prestations. Directement issu d’une démarche originale comportant une nouvelle méthodologie et des indicateurs alternatifs, le « Plan IDEA » est gage d’équité et de flexibilité pour les assurés et il serait mis en œuvre de manière graduelle (« évolution » et non « révolution »). Il permettrait par ailleurs de mieux arrimer financièrement les promesses de pension, en les rendant compatibles avec un taux de croissance (toujours ambitieux) de l’ordre de 3% l’an, alors que dans leur présente forme elles présupposent une expansion économique digne des « tigres asiatiques ».

Le contexte : un thème si essentiel… qu’il est superbement ignoré

Nous vivons en ce moment une situation tout à fait paradoxale au Luxembourg. Diverses institutions nationales et internationales – et non des moindres – ont tiré la sonnette d’alarme en ce qui concerne l’équilibre financier à terme des régimes de pension luxembourgeois. On notera, pour ne citer que les deux plus récentes, le rapport du Conseil national des finances publiques (CNFP) qui prévoit une dette publique de 60% du PIB dès 2048, sous l’influence déterminante du gonflement des dépenses de retraite, ainsi que le Groupe de Travail européen sur le vieillissement démographique (GTV). Selon ce dernier groupe, les dépenses de pension (publiques et privées confondues) passeraient de 9% du PIB actuellement à 18% à l’horizon 2070. Soit un doublement en termes relatif – excusez du peu – qui ne serait observé dans aucun autre pays de l’Union européenne.

Par ailleurs et alors même que des élections législatives essentielles auront lieu le 14 octobre, soit dans à peine plus de trois mois, le thème des pensions est largement ignoré par la plupart des décideurs politiques et/ou futurs candidats. Comment expliquer ce grand écart entre d’une part les appels à la prudence des institutions précitées sur un enjeu très concret pour nos concitoyens et d’autre part la quasi-absence de ce thème dans le discours politique actuel ? La torpeur de l’été, le Mondial en Russie, des regards rivés à un horizon temporel n’excédant pas les confins de la future législature (soit 5 ans, bien loin de la vision « téléscopique » du GTV qui scrute les 5 prochaines décennies), une résistance intellectuelle généralisée face à un dossier certes bien complexe ou encore la volonté de glisser subrepticement « sous le tapis » des monceaux de poussière plutôt inesthétiques lors d’une (pré)campagne électorale ?

Cette nonchalance apparente pourrait également s’expliquer par les réserves pouvant légitimement entourer des projections effectuées sur un horizon de très long terme, donc forcément incertaines. Même s’il convient de ne pas trop abuser de cet argument, de ne pas rejeter en son nom des études démographiques souvent éclairantes, il est objectivement « recevable » quand on sait à quel point des projections de ce type sont sensibles aux hypothèses sous-jacentes – par exemple l’immigration nette ou la croissance économique.

IDEA : une approche nouvelle…

Afin de débroussailler quelque peu cet inextricable maquis, IDEA a privilégié une approche radicalement différente, reposant sur une méthodologie et des indicateurs originaux. Elle est partie de quelques cas-types concrets (par exemple une personne ayant travaillé x années, à un salaire y après des années d’études et qui accède à la pension l’année z). Elle a ensuite calculé pour ces cas-types, qui se veulent raisonnablement représentatifs, le « taux de rendement des pensions ». Il s’agit « simplement » de comparer, pour chaque individu considéré, les cotisations (patronales et personnelles) de pension qu’il a dû payer tout au long de sa carrière à ses espérances futures de pension – le tout sur la base de la législation actuelle. Nous n’allons pas revenir ici sur le calcul détaillé de ces taux, que le lecteur pourra trouver dans l’Idée du mois n°19 d’IDEA (voir http://www.fondation-idea.lu/wp-content/uploads/sites/2/2017/11/IDM_pension_19_auformat.pdf). Il suffit de savoir, pour comprendre nos propos, que le taux en question peut se comparer au taux de rendement d’un placement financier – les cotisations étant assimilables au placement et les pensions aux remboursements et intérêts.

Nous nous contentons ici de revenir sur le principal résultat, illustré par le graphique ci-dessous en fonction du dernier salaire (un coefficient égal à 0,5 signifie que la personne a évolué au cours de sa carrière à la moitié d’un niveau de revenu moyen,  un coefficient de 1 signifie que la personne considérée a connu une carrière moyenne, et ainsi de suite). Les taux (nominaux, donc inflation comprise) de rendement des pensions obtenus sur la base de nos cas-types sont représentés par les histogrammes bleus. Deux constats s’imposent de manière aveuglante: (i) ils se situent aux alentours de 7% quel que soit le niveau de revenu considéré et (ii) ils déclinent en fonction du revenu, certes, mais de manière finalement assez limitée. Ainsi, même pour des personnes jouissant des revenus les plus élevés, le taux de rendement n’est jamais inférieur à 6,5% l’an.

Graphique : Taux de rendement des pensions et « Package IDEA » (en %)

Sources : CNAP, IGSS, Statec et calculs Fondation IDEA asbl. Note : les histogrammes verts représentent l’impact « résiduel » (impact de la diminution du taux de majoration proportionnelle d’ici 2052, principalement) de la réforme des pensions de décembre 2012.

Un constat clair, mais quelle signification sur le plan macroéconomique ? Un taux nominal de 7% avec une inflation de 2% l’an, cela nous donne un taux réel de 5%. Il faudrait que le PIB en volume augmente au même rythme – en d’autres termes qu’il compense le rendement réel des promesses de retraite – pour que les dépenses de pension demeurent tendanciellement stables par rapport au PIB. Si le taux de croissance atteint 5% l’an ou davantage, il n’y aura pas « péril en la demeure » pour nos pensions.  Mais dans le cas contraire…

La question la plus pertinente lorsqu’il s’agit d’apprécier la « soutenabilité » des pensions est donc : le taux de croissance du PIB en volume va-t-il durablement atteindre ou excéder 5% l’an ? Une telle croissance signifie que le PIB réel serait multiplié par 2,65 en une génération (20 ans) et par… 19 en trois générations. Loin de nous l’idée d’évoquer un quelconque « plafond de verre » en matière de croissance, mais de là à postuler une telle exponentielle… En outre, un minimum de prudence s’impose dans le domaine des pensions, prestations sociales vitales pour la cohésion sociale et dont dépend le futur de centaines de milliers de personnes. Or qui dit prudence dit refus d’hypothèses trop « volontaristes ».

Notons enfin que le GTV base ses projections de long terme (2016-2070) sur un taux moyen de croissance économique réelle de 2,3% « seulement », et que la plupart des économistes évoquent une croissance potentielle (c’est-à-dire, schématiquement, pouvant être maintenue de manière durable en combinant au mieux les facteurs de production disponibles) de l’ordre de 3 à 3,5% par an. C’est ce dernier résultat qui constitue la base de nos propositions en matière de réforme des retraites. Des régimes de retraite « stables » dans le temps devraient procurer un rendement de l’ordre de 5% voire un peu plus (soit 3 à 3,5% plus le taux d’inflation, disons 2% l’an) – et non de 7% comme actuellement.

… et la réforme (concrète) qui en découle : notre plan 50+1

Afin de converger vers une cible de 5% de rendement, assurant la stabilité financière de nos pensions avec un taux de croissance de l’ordre de 3 à 3,5% l’an (ce qui ne serait déjà pas si mal…), IDEA à dérivé à partir de ses « cas-types » un « package » comportant trois mesures principales. Elles sont expliquées plus en détail dans un récent « Cahier thématique » d’IDEA, rédigé en perspective des prochaines élections législatives (voir le Cahier thématique n°4/5, Finances publiques et protection sociale : sécu(rité) et équité, http://www.fondation-idea.lu/2018/06/15/cahier-thematique-n4-5-finances-publiques-et-protection-sociale-securite-et-equite/).

Ces mesures permettraient conjointement d’atteindre la courbe jaune du graphique ci-dessus, c’est-à-dire un rendement de l’ordre de 5% (notre « cible ») pour une personne ayant effectué une carrière moyenne (indice de revenu égal à 1). La décrue des taux de rendement par rapport à la situation actuelle serait particulièrement prononcée pour les plus hauts revenus, tandis qu’elle serait remarquablement contenue pour les personnes les plus modestes (celles payées au salaire social minimum pendant l’essentiel de leur carrière, par exemple).

L’impact de ces mesures est illustré par nos « stalagtites », à savoir les histogrammes descendants du graphique. La mesure centrale est le « Plan 50+1 », qui consiste à conserver l’actuelle formule de calcul des pensions, en adaptant toutefois deux paramètres (les taux de majorations forfaitaires – TMF – et proportionnels – TMP – pour les initiés). Il s’agit en clair de diminuer graduellement la partie variable des pensions, proportionnelle aux revenus cotisables, et d’accroître en parallèle la partie forfaitaire (qui ne dépend que de la durée de la carrière, alors que la partie variable dépend de cette durée et du revenu cotisable). L’incidence de cette mesure fondamentale apparaît dans les histogrammes représentés en orange foncé. Comme on le voit, cette mesure ne frapperait pas du tout une personne payée au salaire social minimum. Par contre, la diminution du rendement atteindrait 0,8 point de % pour notre individu moyen et plus de 1 point de % pour les revenus les plus confortables.

S’ajouterait à cette mesure une nouvelle forme de liaison (plus « sociale ») des pensions à l’évolution des salaires réels. Seule une première tranche, correspondant au montant de la pension minimum (soit environ 1 780 euros par mois) serait encore liée à ces derniers. En revanche, la partie d’une pension excédant ce montant ne serait plus ajustée à l’évolution des salaires réels (impact sur les rendements représenté par les histogrammes en orange clair du graphique).

Enfin et à titre plus illustratif, est considérée une augmentation de 2 points des cotisations de pension (passant dès lors de 16% pour les employeurs et employés confondus à 18% ; il s’y ajoute, comme on le sait, une « cotisation » de l’Etat). L’impact de cet ajustement des cotisations est restitué par les histogrammes en bleu clair. Il serait appréciable, mais frapperait indistinctement les bas et les hauts revenus. En d’autres termes, un tel ajustement est nettement moins « social » que les deux mesures précitées (Plan 50+1 et ajustement « social » aux salaires réels). A méditer…

Les atouts de la « réforme IDEA »

En résumé, la réforme présentée par IDEA est indéniablement équitable, puisqu’elle protège doublement les « petits revenus ». D’une part en préservant leurs « acquis de pension », mais également en assurant la solidité financière des systèmes de pension dont ils dépendent – d’autant plus qu’il leur est difficile d’épargner pour leurs vieux jours. La réforme s’appliquerait par ailleurs à l’ensemble des assurés, quel que soit le secteur (public ou privé) dont ils relèvent.

Elle serait en outre appliquée de manière graduelle, surtout en ce qui concerne le « Plan 50+1 », qui n’ajusterait les paramètres de la formule de pension que pour les nouveaux pensionnés et ce à partir de l’entrée en vigueur de la nouvelle législation. Il ne s’agirait nullement d’insécuriser les assurés (bien au contraire…) en s’attaquant de front et sans nuance aucune aux droits acquis de pension.

Cette réforme serait par ailleurs flexible, dans la mesure où elle n’interférerait pas directement avec les « choix de vie » des assurés. Ainsi, ces derniers ne se verraient pas imposer une augmentation autoritaire et uniforme de l’âge légal de la retraite ou de l’âge de la retraite anticipée (57 et 60 ans). Un coefficient de longévité prenant en compte l’évolution de l’espérance de vie à 60 ans serait certes introduit, mais seulement pour la partie de la pension excédant la pension minimale. En outre, les personnes concernées pourraient, en fonction de leurs situations personnelles, opter pour une diminution de leur retraite – ce serait le mécanisme par défaut – ou différer volontairement leurs départs à la pension.

Enfin, une telle réforme constituerait un réel assainissement financier des systèmes de pension, qui en l’état ne paraissent finançables que si la croissance économique atteint ou dépasse durablement le seuil des 5% par an. La réforme supposerait certes à terme, pour la majorité des affiliés,  une réduction « sur papier » des droits à la pension. Cependant, ces droits seraient au final nettement plus tangibles que des promesses supposant une croissance « à l’asiatique ».

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