Les Administrations locales sont, à côté de l’Administration centrale et des Administrations de sécurité sociale, le troisième pilier de l’Administration publique luxembourgeoise. Les Administrations locales, ce sont 106 communes, plus de 50 syndicats communaux produisant des biens et services non-marchands et plus d’une trentaine d’établissements publics placés sous la surveillance des communes.

Si l’analyse approfondie des finances publiques luxembourgeoises ressemble déjà en soi davantage à un parcours du combattant qu’à une partie de plaisir – en cause notamment (et en attente de la mise en œuvre la réforme copernicienne annoncée) l’architecture budgétaire vétuste, apparentée à une comptabilité de caisse et gravitant autour de plus de 6.000 articles répartis en départements ministériels, sections et codes comptables[1], et non pas (encore) en programmes à long terme, en objectifs de politique publique et en indicateurs de performance et de suivi – l’analyse des finances communales, quant à elle, relève, avec les moyens du bord disponibles, pratiquement de l’impraticable. Aux dires des auteurs successifs des projets de lois budgétaires, un groupe de travail avait certes formulé « des propositions concrètes en vue de disposer dès l’année 2008 d’informations plus complètes[2] ». Par ailleurs, tant le programme gouvernemental de 2009 que son homologue 2013 ont annoncé des réformes au niveau des finances communales.

Or, en été 2014, le coup de maître n’a pas encore eu lieu. Il y a certes eu des initiatives louables – notamment une impressionnante « radiographie des finances communales » concoctée par la BCL et l’introduction d’un plan budgétaire harmonisé pour le secteur communal – toutefois celui qui s’intéresse à une vue globale des finances communales, a vite fait le tour des informations couramment disponibles. La comptabilité nationale tenue par le STATEC fournit quelques éléments au plus haut niveau d’agréation. Les sites Internet des communes fournissent (parfois) des documents comptables plus ou moins outillés au niveau individuel de la commune. Entre les deux, l’analyste doit naviguer dans des eaux largement inconnues. Le budget de l’Etat, en toute logique, ne fournit pas grand-chose non plus, car il s’agit bien du budget de l’Etat… La lecture de ce dernier est avant tout intéressante pour ce qui est du volet « financement des communes » effectué par l’Etat central. Pour le reste, il faut se référer à un document technique, dit volume III du budget de l’Etat, qui explique le passage du budget établi selon les normes luxembourgeoises vers son homologue européen, pour trouver quelques données agrégées au niveau communal (alors que tel n’est même pas l’objectif de ce fameux « volume III »). Ces données ne sont en outre pas prévisionnelles car l’Etat, de son propre aveu, ne dispose pas d’informations suffisantes pour pouvoir se livrer à un exercice de prévision. Et même le budget 2014 si particulier, déposé au printemps 2014 et non pas à l’automne 2013, n’a pas pu livrer une prévision agrégée des finances communales au titre de l’année… 2014 déjà bien entamée.

La piètre disponibilité de données comptables communales rend ardue la tâche de l’analyse de la santé financière de nos communes, ne serait-ce qu’à court et à moyen termes. Ce constat est inquiétant pour plusieurs raisons. Citons-en deux. Premièrement, les communes jouent un rôle macroéconomique de tout premier ordre. Sur la période de 2011 à 2013, les Administrations locales ont investi près de 2 milliards EUR dans toutes sortes d’infrastructures. Ces investissements soutiennent des milliers d’emplois et un tissu de PME locales. Ensuite, les communes sont un vecteur social et d’intégration de tout premier ordre pour leurs résidents. Les communes sont les entités administratives les plus proches des citoyens et des entreprises, et jouent un rôle moteur dans nos interactions et nos échanges quotidiens.

Le lecteur avisé de la presse quotidienne se rend compte que, apparemment, il doit y avoir « quelque chose qui cloche » au niveau des finances communales, tant sont hautes, fortes et nombreuses les voix appelant aux « réformes ». Il suffit de taper « réformes des finances communales » sur un moteur de recherche pour s’en apercevoir.

Un aperçu rapide des données de la comptabilité nationale fait état de finances communales – ostensiblement – saines, avec un excédent moyen de l’ordre de 64 millions EUR par an sur la période de 2000 à 2013. Aussi, savons-nous qu’une commune luxembourgeoise n’a a priori pas le droit de s’endetter tous azimuts : « Les communes ne peuvent recourir au crédit que pour financer des dépenses extraordinaires si un autre financement n’est ni possible ni économique et si le remboursement régulier des annuités est assuré[3] ». Ceci dit, à fin 2012, la dette communale est tout de même « estimée » à 817 millions EUR par le Ministère de l’Intérieur[4], avec une tendance clairement à la hausse. Sachant qu’un budget communal comprend, dans sa partie « recettes extraordinaires » les soi-disant « recettes d’emprunts », on est en droit de s’interroger quant à la santé réelle des finances communales dès aujourd’hui…

Si les informations financières et budgétaires facilement intelligibles ne sont guère abondantes pour les recettes et les dépenses communales (les « flux »), il y a encore moins d’informations disponibles sur le patrimoine communal (les « stocks »).

Ainsi, si nous devrions dresser un bilan composé (à l’actif) d’actifs immobilisés et d’actifs circulants, respectivement de fonds propres et de dettes échues à plus ou moins long terme (au passif), à quoi ressemblerait-il, à l’échelle de la commune tout comme à l’échelle du pays ? Combien vaut, en particulier, le patrimoine immobilier des communes, fait d’écoles, de stations d’épuration, de piscines plus ou moins nombreuses, d’ateliers techniques, de bâtiments administratifs et d’installations et de locaux divers ? Les investissements sont-ils répertoriés de manière exhaustive et est-ce que les frais d’entretien et d’exploitation à long terme (les « Folgekosten »), ou encore les performances énergétiques des investissements, sont-ils connus et gérés ? En court, le patrimoine communal est-il administré en bon père de famille ? Bien sûr, répondraient sans doute les élus locaux. Mais le citoyen lambda n’est-il pas en droit de connaître la situation réelle, la richesse, l’évolution du patrimoine net de sa commune ? Et dans quelle mesure, les choix d’affectation budgétaires et patrimoniaux des communes contribuent-ils (ou non) à relever le potentiel de croissance futur du pays ?

Récapitulons. D’année en année la comptabilité nationale relative au secteur communal fait apparaître des situations budgétaires apparemment équilibrées, voire excédentaires. Parallèlement, le secteur a d’ores et déjà engrangé 817 millions EUR de dettes (sur la période de 2007 à 2012, en moyenne, 66 millions EUR d’emprunts nouveaux ont été contractés tous les ans), laissant présager que structurellement, les finances communales sont déjà – souvent – dans le rouge. En plus, qui cherche à trouver des informations sur l’état du patrimoine communal touche très vite aux limites de la disponibilité des données.

Ainsi, le diagnostic de la situation actuelle est très difficile à réaliser. Or, si nous savons à peine où nous nous situons aujourd’hui, comment pouvons-nous apporter des jalons de réponse et des pistes de réflexion pour demain ? Puisque la photo de la situation actuelle est floue, comment savoir de quelle manière évoluera le film des finances communales si jamais la manne financière de l’Etat – le principal « pot à distribuer » – dit « fonds communal de dotation financière » (FCDF) – a représenté quelque 40% des recettes ordinaires des communes en 2012 et même 58% des revenus non-affectés[5] – évoluait moins favorablement que par le passé[6] ? Comment les recettes propres des communes évolueront-elles ? Comment certaines communes arriveront-elles à joindre les deux bouts si, demain, elles ne peuvent plus croître de manière dynamique – plans sectoriels obligent – alors que leurs coûts continueront à progresser (la masse salariale communale a par exemple plus que doublé entre 2000 et 2013) ? Beaucoup de questions, et peu de réponses. La situation s’avère somme toute inquiétante, sachant que les recettes ordinaires non-affectées[7] devraient permettre aux communes de financer l’ensemble de leurs dépenses courantes, hors activités contre-financées (en principe) par des redevances (fourniture d’eau, élimination des déchets, etc.).

Parallèlement, il y a sans doute un potentiel important d’optimisation de la situation financière et patrimoniale des communes. Un défi à aborder sans tarder et sans tabous au bénéfice de tous, sachant que « nous attendons la réforme des finances communales depuis une vingtaine d’années »[8]. Somme toute, il faudrait alors résolument « A little less conversation and a little more action », please.

[1] L’avis du Conseil supérieur pour un développement durable au sujet de finances publiques de 2008 résume cette situation actuelle en énonçant que « (…) der gesamte Budgetprozess und die dahinter stehenden fachspezifischen Entscheidungen sowie Anreizsysteme sind auf die Befriedigung von Ausgabenwünschen ausgerichtet, die kurzfristig bestimmte Probleme lösen mögen, deren Langfristeffekte aber überhaupt nicht gewürdigt werden und deren langfristige Finanzierbarkeit nicht geprüft wird. Wenn man den klassischen Spruch vom Haushaltsplan als „Schicksalsbuch der Nation“ aufgreift, so muss man ihn angesichts dieser Mängel einerseits und der Herausforderungen des Nachhaltigkeitsprinzips andererseits eher als Plan charakterisieren, der die Nation blind ihrem künftigen Schicksal überlässt ».

[2] Projet de budget de l’Etat 2013, volume III.

[3] Rapport d’activité du Ministère de l’Intérieur, 2013

[4] Ibidem.

[5] Les revenus non-affectés sont la somme de l’impôt commercial communal (602 millions EUR en 2012), de l’impôt foncier (32,9 millions EUR) et du FCDF (873,5 millions EUR). Ces revenus s’opposent aux revenus affectés (« zweckgebunden ») (718,6 millions EUR en 2012) qui sont par exemple des redevances collectées pour l’approvisionnement en eau potable, l’épuration des eaux usées, l’élimination des déchets, mais aussi les subventions étatiques.

[6] Notons que ce sera déjà le cas en 2015 suite au manque à gagner au niveau de la TVA sur le commerce électronique ; 10% des recettes de TVA étant reversés aux communes via le FCDF. Par souci d’exhaustivité, relevons encore que la dotation annuelle du FCDF se compose des autres éléments qui suivent : 18% du produit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et de l’impôt retenu sur les traitements et salaires ; 20% du produit de la taxe sur les véhicules automoteurs ; un montant forfaitaire calculé schématiquement dont les règles sont annuellement, le cas échéant, adaptées pour tenir compte des modifications intervenues dans la législation. Il est à signaler que depuis la loi sur l’enseignement fondamental de 2009, la participation des communes pour 1/3 au financement du personnel enseignant est retenue directement lors de la liquidation des avoirs du FCDF aux communes. Source : Rapport d’activité du Ministère de l’Intérieur, 2013.

[7] Voir renvoi en bas de page n°5.

[8] Dan Kersch, alors président du Syvicol, cité fin 2011 par Paperjam : http://www.paperjam.lu/article/fr/en-attendant-la-reforme.