En décembre 2016, le Gouvernement a porté sur les fonts baptismaux une réforme des finances communales, véritable arlésienne de la vie politique luxembourgeoise depuis des temps quasi immémoriaux. Cette réforme tant attendue a notamment mis en place dès janvier 2017 un Fonds de dotation globale des communes (FDG), par le truchement duquel s’effectue désormais le financement de nos administrations locales – soit le niveau de pouvoir le plus proche du « citoyen », qui aura voix au chapitre lors des élections de ce 8 octobre.

L’institution du FDG constitue déjà une simplification (fort) bienvenue. Très schématiquement, le financement des pouvoirs locaux reposait « avant réforme » sur deux piliers dissociés – à savoir, pour les connaisseurs, le Fonds communal de dotation financière et une enveloppe ICC (« Impôt commercial communal » – qui existe toujours, mais dont la majeure partie transite désormais par le FDG) – avec dans les deux cas des règles distinctes de répartition entre communes, passablement complexes au demeurant.

A la faveur de la réforme instituant le FDG, les fonds seront désormais alloués entre les communes de manière plus transparente, avec un seul jeu de 5 critères (plus un montant forfaitaire):

  • La population dite « ajustée» (en fonction de la densité de la population et des « centres de développement et d’activité » ou CDA, pour les initiés), qui représente quelque 82% de l’enveloppe FDG;
  • Le nombre d’emplois salariés, à raison de 3% ;
  • L’indice socio-économique des communes, pour 9 à 10%;
  • La superficie ajustée de la commune, à raison de 5% ;
  • Enfin, les logements sociaux, à raison de 0 à 1% des fonds totaux alloués via le FDG.

Il ne nous est guère loisible de nous épancher sur ces critères dans les étroits confins d’un blog, chacun d’entre eux pouvant d’ailleurs faire l’objet d’une étude à part entière. Un élément « saute aux yeux », néanmoins, à savoir  la prise en compte de l’offre, par les pouvoirs locaux, de logements sociaux. La prise en compte explicite de ce critère constitue une importante avancée par rapport à la situation « avant réforme ». Cette très louable innovation laisse cependant un goût de trop peu, puisque le critère en question ne représentera que de 0 à 1% des fonds totaux transitant par le FDG – qui s’élèvent en 2017 à environ 1 600 millions d’euros[1]. Alors même que le logement constitue l’une des principales hypothèques (sinon l’obstacle principal…) pesant sur la croissance économique future au Luxembourg. Déjà actuellement, les prix du logement y sont très élevés par rapport aux pays limitrophes et ces prix continuent de surcroît à flamber, ce qui pénalise la consommation des ménages, gonfle les coûts des entreprises et risque de freiner l’arrivée au Luxembourg de nouveaux résidents (autant de consommateurs et producteurs potentiels).

Il est plus qu’étonnant, dans ce contexte, que le logement ne pèse que 0 (!) à 1% du FDG, le pourcentage effectif (forcément situé entre ces deux pôles) dépendant du dynamisme des pouvoirs locaux en termes de logements sociaux. Une commune sera, en vertu de la nouvelle législation, indemnisée à concurrence de 1 500 euros par logement social lui appartenant et offert en location au cours de l’année de référence.

Trois cas peuvent être distingués afin d’illustrer le nouveau mécanisme :

  • Un premier cas purement illustratif, revenant à supposer que toutes les communes se montrent totalement inertes en termes de logements sociaux. Fort logiquement, elles ne se verraient dans ce cas rétrocéder au titre des logements sociaux que 0% du montant global du FDG, qui est pour rappel de l’ordre de 1 600 millions d’euros. A noter que même dans ce cas extrême, les communes considérées dans leur globalité ne seraient pas pénalisées pour leur attentisme, car dans ce cas le critère socio-économique s’établira à son niveau maximal de 160 millions d’euros.
  • Un cas intermédiaire, les communes fournissant 3 000 logements sociaux éligibles (exemple présenté dans le projet de loi portant création du FDG, déposé en août 2016). Les communes concernées, plutôt en nombre restreint, bénéficient dans ce cas d’une aide directe de 4,5 millions d’euros (1 500 euros par logement social * 3 000 logements). Mais le critère socio-économique recule alors par rapport au cas précédent, passant de 160 à 155,5 millions d’euros.
  • Un dernier cas, illustratif comme le premier, avec quelque 10 666 logements sociaux[2]. Il en résulte une aide directe, au titre de la « prime» de 1 500 euros par logement, de 16 millions d’euros – soit le maximum « admissible » (1% du FDG, lui-même de l’ordre de 1 600 millions d’euros en 2017). Pour l’ensemble des communes, il s’agit d’un gain de 16 millions d’euros par rapport à l’attentisme absolu, mais ce gain est compensé par une perte équivalente au titre du critère socio-économique (144 millions, contre 160 en cas d’attentisme).

Tableau : Trois scénarios de mise à disposition de logements sociaux par les communes (millions d’euros, sauf mention contraire)

Source : Loi du 14 décembre 2016 portant création d’un FDG (http://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2016/12/14/n1/jo), calculs Fondation IDEA asbl.

Ces trois exemples, synthétisés au tableau ci-dessus, montrent clairement que les communes appréhendées dans leur globalité ne sont pas du tout incitées à investir dans les logements sociaux, puisque l’enveloppe globale FDG est inchangée – du fait du système de vases communicants entre le critère du logement social (aide directe ; (1)) et le critère socio-économique illustré au tableau (poste (2)).

Ce constat ne vaut certes pas pour chaque commune considérée individuellement, qui est bel et bien incitée à offrir des logements sociaux. Dans une (très) faible mesure cependant, l’adjuvant se limitant à 1 500 euros par logement, soit une fraction infime du coût d’un logement « moyen » ou des frais consentis par une commune pour offrir à la location un tel logement (frais de construction, de dossier, d’amortissement, d’entretien, etc.).

Il conviendrait donc de lancer dans les meilleurs délais un débat en la matière, visant la mise en place un cadre beaucoup plus incitatif pour les communes. Avec par exemple une enveloppe globale excédant le maigre « 0 à 1% ». Le logement, priorité nationale s’il en est, mérite assurément mieux…

 


 

[1]  Avec certes un impact indirect des logements sociaux via le critère de la population ajustée. Le présent blog se limite en outre aux critères de répartition du FDG et ne constitue dès lors pas une évaluation d’ensemble de la politique du logement social.

[2] Nombre calibré pour atteindre l’aide directe maximale. Cette dernière plafonne à 16 millions d’euros au-delà de ce nombre de logements.

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