Pour ou contre ? Un débat à alimenter

 Rachida Hennani et Vincent Hein, de la fondation IDEA a.s.b.l., se sont prêtés à l’exercice du débat sur ce sujet complexe…

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Le débat concernant les compensions fiscales entre la France et le Luxembourg pour le financement d’investissements sur le territoire français (transport et dépendance notamment), a été ravivée par Harlem Désir, Secrétaire d’Etat français chargé des Affaires Européennes lors de la réunion transfrontalière[1] du 21 novembre dernier. Ce sujet particulièrement sensible fait l’objet d’un inventaire par la Fondation Européenne pour le développement durable des régions (Fedre) qui tente d’analyser les conséquences et les perspectives des pratiques actuelles.

Si l’idée de reverser à la France une part des impôts acquittés par les travailleurs frontaliers suscite l’ire d’une partie des opinions luxembourgeoise et française, le débat doit exister. Ainsi, il est possible de mentionner au moins 10 bonnes raisons de mettre en place une compensation fiscale entre le Luxembourg et la France.

Logement ! La pénurie des appartements disponibles au Luxembourg est aujourd’hui un secret de polichinelle. La tension sur le marché de l’immobilier[2] est telle qu’on assiste actuellement à une modification sensible du profil des frontaliers. Notre récente Idée du mois n°17[3] dresse un constat très clair sur l’évolution des mobilités résidentielles transfrontalières. Au-delà des frontaliers « naturels » (natifs lorrains et familles – attaches « évidentes »), force est de constater que se développe un phénomène particulier : celui des frontaliers atypiques. L’étude souligne le nombre croissant de salariés-résidents luxembourgeois, plus de 16.000, qui ont déménagé dans un territoire frontalier sur la période 2001-2011. La France a accueilli le plus important contingent de frontaliers atypiques et la part de Luxembourgeois qui décide de s’installer en dehors des frontières est en nette progression. Face à cette mobilité dynamique d’une population relativement exigeante en termes d’infrastructures et d’offres culturelles en raison de leur pouvoir d’achat, il peut sembler légitime qu’une réflexion sur une compensation fiscale du Luxembourg soit envisagée.

Universalité ! La métropolisation de la Grande Région place le Luxembourg au cœur d’un processus de décision qui affecte les individus au-delà des frontières administratives. Dès lors, il reste difficile de garantir une équité à l’ensemble des citoyens concernés qui participent à l’effort national. Il revient aux autorités luxembourgeoises de dépasser les clivages sur le bien-fondé ou non d’une compensation fiscale et de proposer des fonds de compensations ciblés aux territoires où se concentrent les frontaliers et d’exiger une utilisation appropriée des fonds pour répondre à des objectifs de plus ou moins long terme.  Par exemple, le financement d’une crèche dont le personnel serait polyglotte permettrait d’entretenir la diversité des langues parlées par les frontaliers et constituerait tant pour le Luxembourg un investissement pour l’avenir (notamment en termes d’emploi et de cohésion sociale entre les salariés frontaliers et les résidents).  Par ailleurs, ce type d’actions qui respecterait la souveraineté des autorités locales favoriserait une homogénéité de traitement et de compétences sur l’ensemble de la Grande Région.

Xénophilie ! Certes, c’est là une caractéristique en perdition dans une Europe qui, à bien d’endroits, tend à céder au repli identitaire.  Mais, s’il y a bien un domaine dans lequel le Luxembourg doit rester compétitif, c’est l’attrait pour des travailleurs étrangers qualifiés. Le Luxembourg est un pays particulièrement dépendant de l’extérieur et cette dépendance concerne tous les secteurs : travail, investissement, immobilier, mobilité, etc… Les farouches opposants à une compensation fiscale s’appuient sur le rapport de force entre le Luxembourg et la France sur le plan de l’emploi : les frontaliers sont redevables au Luxembourg de leur avoir fourni un emploi. Il est plus sage de considérer que c’est une relation d’interdépendance : les frontaliers constituent une main-d’œuvre qualifiée (en 2010, seulement 19% des frontaliers français ont un niveau d’éducation du niveau secondaire ou inférieur selon les données du Statec) dont le poids économique est non négligeable[4]. Par ailleurs, cette population, de plus en plus hétérogène et multiculturelle, doit être perçue dans son lieu de résidence comme une population impliquée dans l’effort local. Une compensation fiscale luxembourgeoise permettrait de limiter la « défiance » des populations locales à l’égard de ces travailleurs frontaliers qui bénéficient à l’économie locale.

Europe ! Que se passe-t-il ailleurs ? Si l’on prend l’exemple de la Suisse qui présente certaines similitudes avec le Luxembourg, à commencer par les flux de frontaliers, on ne peut que constater l’existence d’un partage des recettes fiscales. Selon les cantons, c’est la France ou la Suisse qui perçoit les impôts et reverse une compensation[5]. De plus, une partie des fonds collectés est utilisée pour des projets communs transfrontaliers. Entre 2002 et 2009, le canton de Genève a reversé 800 millions d’euros aux collectivités françaises de l’Ain et de la Haute-Savoie. Le Luxembourg gagnerait à mettre en place un partage des recettes fiscales dont une partie pourrait être utilisée pour de nouveaux investissements transfrontaliers, notamment en infrastructures.

Main-d’œuvre ! 90 000, c’est le nombre de frontaliers français qui traversent la frontière chaque jour pour venir travailler au Luxembourg, dont près de 40% sont des travailleurs diplômés (31% sont diplômés du supérieur et 50% diplômés du secondaire supérieur). Cela soulève 2 réflexions : l’éducation représente en France un des principaux budgets de l’Etat que de nouvelles priorités pourraient conduire à réduire, ce qui, par effet mécanique, pourrait faire décroître la part des diplômés disponible. Face aux difficultés actuelles du Luxembourg à pouvoir recruter des travailleurs qualifiés, on ne peut que supposer une pénurie plus importante. Par ailleurs, l’exemple[6], donné par le maire de Villerupt, des artisans qui refusent de former des apprentis au prétexte qu’une fois compétents, ils franchissent la frontière est assez symptomatique des pénuries de main-d’œuvre à venir. En l’absence d’un cofinancement de la formation, la mise en place de compensations fiscales ciblées sur la formation des jeunes par exemple pourrait contribuer à la formation d’un vivier de main-d’œuvre compétente pour le Luxembourg.

Belgique ! Il existe déjà une compensation fiscale entre la Belgique et le Luxembourg (conclue dans le cadre de  l’Union Economique Belgo-Luxembourgeoise). Le fond dit « Juncker-Reynders » doté de 30 millions d’euros est redistribué proportionnellement aux communes qui accueillent des frontaliers. La Belgique est le deuxième fournisseur de main-d’œuvre juste après la France et devant l’Allemagne. Certes, la fiscalité belge se distingue de la fiscalité française, en ce sens où l’impôt sur le revenu n’est pas destiné au financement des dépenses publiques locales, mais la redistribution exclusive des fonds de compensations luxembourgeois à des territoires déterminés ne constituerait pas un précédent. La mise en place d’une compensation fiscale ciblée pourrait être utilisée pour la mise en place d’infrastructures publiques : l’INSEE montre, à partir des données de la région Lorraine, qu’une commune de densité élevée augmente mécaniquement son taux de taxe pour satisfaire les besoins en dépenses publiques de ses habitants.

Opacité ! En raison de la convention fiscale franco-luxembourgeoise qui dispense les frontaliers, dont les revenus sont exclusivement issus de leurs activités au Luxembourg, de déclaration fiscale en France, les revenus des communes frontalières du Luxembourg sont biaisés. En effet, l’INSEE montre, dans le cas du Nord lorrain, que les revenus déclarés et exonérés par les services fiscaux français sont sous-évalués de moitié. Or, cette sous-évaluation aurait des impacts significatifs sur l’image des communes concernées et par extension, sur leur économie. Les taux de correction calculés peuvent atteindre 40% dans certains cantons et modifient la cartographie des richesses en mettant en avant des zones de richesses qui peuvent attirer des investisseurs à la recherche de territoires à fort potentiel. Cette opacité contribue aussi à masquer plus fortement les inégalités entre frontaliers et ménages pauvres, le manque à gagner en équivalent taxe professionnelle ou encore les dépenses importantes des collectivités pour répondre aux demandes spécifiques des travailleurs frontaliers.

Ultimatum game !  Si ces arguments ne vous ont pas totalement convaincu, sachez que la recherche économique s’est intéressée à la générosité des individus. Dans la théorie des jeux, une expérience, connue sous le nom du « jeu du dictateur » ou du « jeu de l’ultimatum », permet de comprendre les comportements d’un individu ou d’un groupe d’individus confronté à une décision de redistribution. Il existe plusieurs versions de ce jeu, répertoriées par Engel (2010). Un des enseignements principaux de cette expérience est la nature généreuse des individus par rapport à l’individu de référence, l’homo oeconomicus[7]. Le « dictateur » semble plus généreux dès lors qu’il juge que le receveur mérite le don, ou dès que le dictateur est identifié. A l’origine, cette expérience venait réfuter l’hypothèse selon laquelle tout individu cherche à maximiser son revenu. Elle permet de mieux appréhender les interactions sociales : la recherche d’un bénéfice individuel « bien compris » favorise une plus large redistribution que sous le modèle « homo oeconomicus » pur.  La compensation fiscale viendrait pallier les difficultés créées par le dynamisme de l’économie luxembourgeoise, elle devra être mise en place, tôt ou tard, car « l’avenir de la fiscalité internationale transfrontalière moderne se façonnera certainement au travers de justes partages. » (Claude Haegi, président de la Fedre).

Rupture sociale ! L’installation de frontaliers dans certaines communes comme à Longwy a contribué à une rupture sociale manifeste qui fait coexister une proportion croissante de frontaliers (+40% en dix ans) et la proportion de travailleurs pauvres la plus élevée de Lorraine. Cette situation exacerbe les inégalités et les difficultés d’accès au logement par exemple. L’Agence d’urbanisme et de développement durable Lorraine Nord (AGAPE) indique que l’augmentation du nombre de frontaliers pénalise les finances locales. Dans l’exemple de Longwy, le manque à gagner fiscal a progressé de 56% en dix ans. L’appauvrissement des communes est fortement lié aux politiques d’aménagement et d’urbanisme qui doivent s’adapter à la dynamique de l’emploi et de la mobilité luxembourgeoises. Si des actions étatiques centrées sur un micro-territoire (exemple de l’opération d’intérêt national Alzette-Belval) ou des stratégies de très long terme menées au niveau de la Grande-Région sont à saluer, la politique transfrontalière peine à diminuer la rupture sociale dans certaines communes.

Grande Région ! Le Luxembourg gagne à entériner sa place dans le cadre de la Grande Région et à mener ses actions en tenant compte de ce cadre. Sohn et Reitel (2012) analysent le rôle des Etats dans la construction des régions métropolitaines transfrontalières en Europe. Ils concluent qu’une métropole qui bénéficie du soutien de son Etat et de la convergence des Etats limitrophes peut espérer une échelle de gouvernance unique articulée à un processus d’intégration territoriale. Ainsi, l’objectif pour la ville de Luxembourg est la légitimation de son positionnement métropolitain qui lui permettrait de disposer d’une gouvernance transfrontalière. Dans le cas contraire, il est tout aussi possible d’observer une instrumentalisation par les pouvoirs publics locaux des différentes dimensions : frontalière et métropolitaine. Par exemple, les villes lorraines tentent de promouvoir le sillon lorrain comme un pôle métropolitain soutenu par la France car elles ne sont pas disposées à laisser à Luxembourg-ville la place de métropole polycentrique transfrontalière. La question des compensations fiscales reste un sujet de crispations entre les communes lorraines et le Luxembourg. Il est nécessaire d’avancer sur ce sujet pour se consacrer conjointement à la construction d’une région métropolitaine transfrontalière.

[1] Réunion entre la France et le Luxembourg représentés respectivement par Harlem Désir, Secrétaire d’Etat chargé des Affaires Européennes et Corine Cahen, Ministre à la Grande Région.

[2] En 10 ans, les prix du logement ont augmenté de 60% pour les appartements, de 45% pour les maisons en vente, de 40% pour les appartements et 21% pour les maisons en location. Cf. Idée du mois n°15 – Logement au Luxembourg : état des lieux d’entrée (1/3), Fondation IDEA asbl – S. Mellouet.

[3]Idée du mois n°17,  « Se loger au-delà des frontières ? Luxembourg-Grande Région : je t’aime moi non plus », Fondation IDEA asbl – V. Hein, décembre 2016.

[4] Au-delà de leur contribution à la production nationale, les frontaliers sont aussi d’importants consommateurs du Luxembourg. La BCL estime, en 2010, que les ménages frontaliers consomment 17% de leur revenu brut au Luxembourg.

[5] Voir, à ce propos, « Traitement fiscal des travailleurs frontaliers actifs en Suisse », Rapport du conseil fédéral du 13 Décembre 2013. Lien : https://www.coordination-transfrontaliere.org/institutions/compensation-financi%C3%A8re/traitement-fiscal-frontaliers/

[6] Ces propos sont issus du journal Le Jeudi du 1/12 qui consacrait une double page aux compensations fiscales.

[7] Dans la théorie économique, l’homo-oeconomicus est une représentation de l’être humain dont la principale caractéristique est la rationalité.