Bénédicte Souy est spécialisée dans les questions d’immigration au Luxembourg, experte en mobilité internationale (permis de travail et de séjour) et travaille comme indépendante.

La politique d’immigration actuelle permettra-t-elle de répondre à la pénurie de main-d’œuvre de nombreux secteurs économiques au Luxembourg ?

Le marché du travail luxembourgeois, en quelques chiffres, c’est près de 400.000 travailleurs, dont 27% de luxembourgeois, 28% de résidents de nationalités étrangères (européens et non-européens) et 45% de travailleurs frontaliers.

En juillet 2016, les employeurs luxembourgeois ont déclaré 2.507 postes vacants à l’ADEM (Agence pour le développement de l’emploi), chiffre à relativiser puisqu’entre un quart et la moitié des postes vacants ne sont en réalité jamais déclarés à l’ADEM. Les secteurs présentant le plus de postes vacants : l’information et la communication, la finance, les assurances ainsi que le secteur scientifique et technique. Rien d’étonnant, alors en parcourant les portails d’offres de recrutement en ligne, de trouver une majorité d’annonces de postes disponibles dans les secteurs que l’Observatoire pour l’emploi (RETEL) qualifie « en forte croissance »  à savoir les services financiers, l’audit, les banques ou encore l’informatique/programmation.

Une simple discussion avec des agences de recrutement ou encore des « chasseurs de tête », permet de mieux poser le problème : le « débauchage » dans les entreprises concurrentes est courant et permet de faire grimper « artificiellement » les salaires, les avantages en nature et autres compensations pour des profils qualifiés et expérimentés. Trouver un développeur informatique spécialisé, par exemple, au Luxembourg relève aujourd’hui du parcours du combattant sans parler des conditions salariales souvent bien trop élevées pour de petites structures. La même réflexion est applicable pour des postes d’auditeurs expérimentés et spécialisés et sur beaucoup d’autres profils, qualifiés et rares.

Le Luxembourg fait appel depuis plusieurs décennies à de la main-d’œuvre étrangère pour permettre son développement économique et appuyer la croissance de ses entreprises. Est-ce la première fois dans l’histoire du Luxembourg, qu’une telle pénurie de main-d’œuvre freine le développement de plusieurs centaines d’entreprises ?

Un peu d’histoire

C’est à la fin du XIXème siècle, avec le développement de la sidérurgie luxembourgeoise, que les premières vagues de main-d’œuvre non frontalière arrivent au Luxembourg. En 1913, l’industrie sidérurgique et minière comptait 60% de main-d’œuvre étrangère dont 26% d’Italiens. Les Italiens vont massivement quitter le Luxembourg pendant les deux guerres mondiales, mais vont revenir dans les années 50, en particulier suite à la signature d’un premier accord bilatéral entre le Luxembourg et l’Italie, en 1948. Si les autorités luxembourgeoises avaient déjà pris en compte le besoin imminent de main-d’œuvre dans le pays, les conditions de l’accord y étaient très strictes (recrutement depuis l’Italie, pas de contrat permanent, pas de regroupement familial par exemple). Au début des années 60, la politique luxembourgeoise d’immigration va connaître un revers avec le départ massif de la communauté italienne, qui peu intégrée dans le pays, en raison notamment des conditions de vie et du fait de ne pas pouvoir faire venir leur famille va, soit profiter d’un regain économique en Italie pour rentrer dans son pays, soit se rendre en Suisse ou en Allemagne, pays où les salaires étaient plus élevés.

Le problème des emplois non pourvus est alors de nouveau un challenge pour le Luxembourg. Ce dernier va dès lors se tourner vers le Portugal pour des raisons de relations historiques entre les deux pays (Nomination en 1891 d’un premier ambassadeur portugais au Luxembourg ; Mariage en 1893 du Grand-duc héritier Guillaume (1852-1912 ; futur Grand-Duc Guillaume IV) avec la princesse Marie-Anne de Bragance, Infante du Portugal (1861-1942) ; Accueil de la famille Grand-ducale, de la Grande-Duchesse Charlotte et de plusieurs membres du gouvernement luxembourgeois au Portugal en 1940), mais également car il souhaite accueillir dans les meilleures conditions une communauté aux habitudes et coutumes plus proches de celles de la société luxembourgeoise afin d’en faciliter l’intégration, comme le mentionnait Michel Barnich, premier Commissaire à l’Immigration : « Tous les gouvernements que j’ai connus partageaient le sentiment général du pays que le recrutement des travailleurs étrangers devait se faire de préférence dans les pays européens, sans pour autant se fixer sur une nationalité déterminée, qui nous étaient les plus proches par leur culture et leurs traditions, ceci pour faciliter leur intégration [1]». L’accord bilatéral signé en 1970 entre le Portugal et le Luxembourg, qui entrera pleinement en vigueur en 1972 et qui favorisera la venue de travailleurs et de leurs familles,[2] va bouleverser la répartition luxembourgeois/ étrangers sur le territoire. En 1981, la communauté portugaise représentait 8% de la population totale résidente. En 2016, elle représente plus de 16%.

Le développement du secteur financier va amener une nouvelle immigration, hautement qualifiée et plus diversifiée qui va au-delà des frontières de l’Union Européenne. La loi de 1972 sur l’entrée et le séjour des étrangers, qui a permis une mise en conformité de la législation luxembourgeoise avec les impératifs européens, a également permis au pays de répondre au développement du recrutement à l’international (la législation précédente, réglementant la main-d’œuvre étrangère, non européenne datée d’un Arrêté grand-ducal de 1929, modifié jusqu’en 1936).

La législation actuellement en vigueur

En 2008, incité par les délais de transposition de plusieurs directives liées à l’immigration fortement dépassés, le Luxembourg se dote d’une nouvelle législation visant « à la création d’une politique d’immigration moderne, qui permet au pays d’une part de rester concurrentiel sur le plan économique et d’autre part de tenir compte de la longue tradition du Grand-Duché en tant que pays d’immigration [3]». Cela fait près de 8 ans maintenant que la Loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration[4] modifiée est en vigueur.

La délivrance de ce que nous allons ici appeler, pour des raisons de compréhension simplifiée, « permis de travail » (dans la pratique, ce sont des Titres de séjour auxquels sont attachés ou non le droit de travailler, suivant le type de Titre de séjour) est réglementée par cette législation.

Cette loi va pour la première fois prendre en compte les qualifications et expériences des travailleurs pour leur délivrer un permis adapté à leur situation et qui va leur conférer des droits également différents. On notera à cet égard, que Luxembourg a suivi la politique de certains pays voisins, comme la France, en favorisant, la venue de main-d’œuvre hautement qualifiée. Par exemple, un travailleur ressortissant de pays tiers qui va être considéré comme « hautement qualifié » (Titre de séjour « Carte bleue européenne », obtiendra son permis plus vite (le délai de réponse maximal du Ministère, prévu par la loi étant est de 3 mois, contre 4 mois pour un permis « Travailleur salarié »), pourra faire venir sa famille directement avec lui alors qu’avec un Titre de séjour « Travailleur salarié », il faut 1 an de résidence au Luxembourg au travailleur avant de pouvoir introduire sa demande de regroupement familial. De plus, il faut ajouter le délai de traitement de la demande, ainsi que des preuves de logement respectant certaines conditions de salubrité et de taille, qui ne sont pas demandées au détenteur d’un Titre de séjour « Carte bleue européenne ». Enfin, le travailleur « Carte bleue européenne » aura un permis initial d’une validité de 2 ans, contre 1 an pour le « Travailleur salarié » etc.

Favoriser le recrutement de travailleurs hautement qualifiés en leur octroyant le permis avec plus de facilité et d’avantages que pour les autres employés non-européens, est en théorie une bonne idée, mais les conditions de salaires qui y sont attachés ont refroidi un certain nombre d’entreprises : le salaire minimum brut par an est en 2016 de 73.296 €[5].

Conscient du problème de recrutement dans le secteur ICT (Technologies de l’Information et de la Communication) notamment, les autorités ont décidé en 2015[6] de créer une liste de métiers « en tension », ou le salaire minimum pour être considéré comme « hautement qualifié » est réduit à 58.636,80€/brut/an (2016). Il est encore un peu tôt pour en percevoir les effets sur le long terme, mais le nombre de cartes bleues européennes délivrées en 1^er délivrance est passé de 262 en 2014, à 337 en 2015. Il sera intéressant de voir l’évolution sur 2016, ce principe n’étant entré en vigueur que sur la seconde moitié de l’année 2015. Les autorités ont visiblement vu avec cet assouplissement un moyen de faire face au besoin croissant de main-d’œuvre qualifiée dans le secteur ICT ?

La réforme à venir

Le 18 mai 2016, a été déposé à la Chambre des Députés, un nouveau projet de loi[7], qui va modifier, s’il est accepté en l’état[8], un certain nombre de points cruciaux dans la politique d’immigration du Luxembourg.

Sous l’impulsion européenne, deux nouveaux « Titre de séjour » vont être créés, à savoir le Titre de séjour pour « Travailleur saisonnier », et le Titre de séjour pour « Transfert temporaire Intragroupe ». Sous l’impulsion purement luxembourgeoise[9], un Titre de séjour pour « Investisseur » ainsi qu’un mécanisme original de « Site de continuité d’activité » sont prévus. Un assouplissement pour le statut étudiant ainsi que pour les conditions du regroupement familial est également avancé. Le passage de 2 ans de validité à 4 ans pour la première délivrance de la carte bleue européenne, montre une volonté de développer ce type de permis et de pérenniser la main-d’œuvre étrangère déjà au Luxembourg.

Il faut reconnaître à ce projet de loi, la prise en compte des besoins de stabilisation de la main-d’œuvre qualifiée, par l’allongement de durée de validité de la Carte bleue européenne, par le fait d’autoriser le regroupement familial, sans délai d’attente, pour le Titre de séjour « Travailleur salarié », pour le conjoint et les enfants mineurs, ou encore de permettre à l’étudiant qui a fait son cursus de 5 années à l’Université de Luxembourg de demeurer sur le territoire et de pouvoir travailler en lui octroyant un permis « Travailleur salarié » ou « Indépendant ».

Au vu de ce projet de loi, il semble que ce soit surtout la pérennisation de la main-d’œuvre, et l’intégration de celle-ci dans la société luxembourgeoise, qui préoccupent le gouvernement actuel.

Il y aurait également beaucoup à dire sur ce sujet : Une vraie politique d’intégration, pas uniquement d’accueil des demandeurs de protection internationale, et de coordination des activités des différentes associations, qui remplissent actuellement ce rôle, est un sujet qui devrait être pris un peu plus en compte, afin d’anticiper les problèmes sur le long terme et pas seulement de régler les problèmes déjà existants. Il faut néanmoins reconnaître, qu’en pratique, le Ministère et plus particulièrement la Direction de l’Immigration fait de gros efforts pour délivrer les Permis de travail dans des délais aussi courts que possible, qui peuvent même satisfaire le secteur ICT, où le recrutement doit être fait toujours plus vite, pour satisfaire les clients et les projets en cours.

Il est regrettable que le « test du marché », avec le dépôt de la déclaration de « poste vacant », les semaines d’attente et la remise du certificat, soit toujours prévu pour le Titre de séjour « Travailleur salarié ». Si l’on veut pouvoir bénéficier des jeunes talents, qualifiés mais peu expérimentés, formés dans d’autres pays pour répondre au besoin de main-d’œuvre ici au Luxembourg, il faudrait en faciliter le recrutement. Or, un jeune, même qualifié, disposant de deux à trois années d’expérience ne pourra prétendre à un salaire de près de 58.000€ brut/an[10]. Le délai d’attente de 3 semaines pour le « test du marché » de l’ADEM est par ailleurs un frein au recrutement de jeunes talents, qui pourraient être la prochaine génération à pérenniser la main d’œuvre du Luxembourg.

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[1] « Les débuts du Service de l’Immigration», Souvenirs de M. Marcel Barnich, premier Commissaire à l’Immigration, Lëtzbuerg de Lëtzebuerger, Le Luxembourg face à l’immigration, ASTI, Editions Guy Binsfeld, 1985

[2] Le Luxembourg n’a pas reproduit la même erreur qu’avec la communauté italienne et a pris conscience que pour garantir une main-d’œuvre stable, l’intégration dans le pays est essentielle et que l’accompagnement de la famille est indispensable)

[3] Extrait www.mae.lu

[4] Loi du 29 août 2008 1) portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration ; 2) modifiant – la loi modifiée du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection, – la loi modifiée du 29 avril 1999 portant création d’un droit à un revenu minimum garanti, – le Code du travail, – le Code pénal ; 3) abrogeant – la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1. L’entrée et le séjour des étrangers ; 2. le contrôle médical des étrangers ; 3. l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, – la loi du 26 juin 1953 portant fixation des taxes à percevoir en matière de cartes d’identité pour étrangers, – la loi du 28 octobre 1920 destinée à endiguer l’affluence exagérée d’étrangers sur le territoire du Grand-Duché

[5] Les seuils de salaires minimums utilisés au Luxembourg ont été fixés par la Directive 2009/50/CE. Une nouvelle proposition de directive prévoit de revoir à la baisse ce seuil actuel de 1.5 fois le salaire moyen à un seuil situé entre 1,0 et 1,4 fois.

[6] Arrêté du Gouvernement en conseil du 22 mai 2015 portant fixation du seuil salarial minimal pour l’obtention de la carte bleue européenne pour certaines professions selon les classifications CITP08

[7] Projet de loi n° 6992

[8] A ce jour, la Chambre des Métiers, la Chambre des salariés, ainsi que la Chambre de Commerce ont émis des avis favorables, avec des demandes de précisions mineures dans le cas de la Chambre de Commerce, mais qui ne remettent pas en cause les grands principes prévus dans ce projet.

[9] Même si cela existe depuis de nombreuses années dans d’autres pays de l’Union Européenne, comme en France depuis 2008, ce n’est pas à travers une transposition de directive.

[10] Sur ce point il faudra suivre l’évolution de l’adoption de la nouvelle proposition de directive sur la « carte bleue européenne » qui prévoit des dispositions spécifiques pour les jeunes diplômés, ainsi que les dispositions qui seront adoptées en droit national dans le cadre de sa transposition.