Le projet de loi n° 6904, bientôt discuté en Commission à la Chambre des députés, se rapporte :

  1. À la période de référence et l’adaptation du plan d’organisation du travail ;
  2. Au stage de réinsertion professionnelle ;
  3. Au chômage partiel ;
  4. Aux mesures temporaires en matière d’indemnités de chômage complet.

Ce projet de loi s’inscrit dans la continuité des efforts entrepris depuis 2008 pour améliorer le fonctionnement du marché du travail, minimiser les coûts sociaux de la crise, et augmenter l’efficacité des « mesures pour l’emploi ».

La Fondation IDEA asbl ayant publié une Idée du mois – Quel(que)s remèdes contre le chômage (octobre 2015) – consacrée au marché du travail, elle a jugé utile de formuler quelques observations concernant le projet de loi précité. Ces observations concernent principalement le point se rapportant au stage de réinsertion professionnelle.

Le projet de loi propose de remplacer l’actuel « stage de réinsertion professionnelle » (qui pouvait durer jusqu’à 24 mois si dérogation spéciale, jusqu’à 12 mois sinon) et qui bénéficiait aux demandeurs d’emploi de plus de 30 ans, par « deux » nouvelles mesures pour l’emploi : un « stage de professionnalisation » (pouvant durer jusqu’à 9 semaines) et un « contrat de réinsertion-emploi » (jusqu’à 12 mois), au bénéfice des demandeurs d’emploi de plus de 45 ans. Ces modifications sont justifiées dans le projet de loi par le fait que « le stage de réinsertion professionnelle [tel qu’il existe actuellement] ne produit par les résultats escomptés en termes de réintégration sur le marché du travail » et que « les demandeurs d’emploi les plus fragiles en profitent peu ». Ainsi, uniquement 26% des personnes dont le stage s’est terminé en 2015 ont été engagées par l’entreprise où elles ont effectué leur stage, et uniquement 30% des personnes en stage de réinsertion professionnelle ont 45 ans ou plus.

Si compte tenu du coût du stage de réinsertion professionnelle (11 millions d’euros en 2014) et de sa faible efficacité apparente il était opportun d’y apporter des modifications, il est difficile de se faire une idée claire de la valeur ajoutée réelle des nouvelles mesures proposées (stage de professionnalisation et contrat de réinsertion-emploi) par rapport à la situation actuelle.

Le nouveau « stage de professionnalisation » semble ainsi être un ersatz[1] de l’actuel « stage de réinsertion professionnelle » augmenté d’un incitatif (remboursement à l’employeur équivalent à 50% du salaire social minimum pour salariés non qualifiés pour 12 mois en cas d’embauche en CDI du stagiaire). Il est par ailleurs à signaler que si d’après le projet de loi le remboursement en cas d’embauche en CDI est cumulable (pendant un an) avec les aides à l’embauche des chômeurs âgés et des chômeurs de longue durée prévues à l’article L. 541-1 du Code du travail[2], est néanmoins passée sous silence la possibilité (ou non) de cumuler le remboursement précité et l’aide au réemploi[3], ce qui est un point qui mériterait d’être abordé et précisé.

S’agissant du nouveau « contrat de réinsertion-emploi », il est présenté dans le commentaire des articles qui accompagne le projet de loi comme étant un « Contrat d’initiation-emploi (CIE) pour les plus de 45 ans ». Cette comparaison flatteuse semble toutefois impropre compte tenu des bons résultats (supposés) du CIE en matière d’insertion des bénéficiaires[4].

En réalité, le contrat de réinsertion-emploi ressemble grandement au stage de réinsertion professionnelle qu’il remplace (même prise en charge par l’employeur (50% du salaire social minimum), même obligation en cas de recrutement (priorité à l’ancien bénéficiaire dans les 3 mois) et même définition  (l’article L. 524-2 qui crée le contrat de réinsertion professionnelle est la copie quasi-conforme de l’article L. 524-1 concernent le stage de réinsertion professionnelle)).

Compte tenu des grandes similitudes susmentionnées, et en dépit de quelques différences notoires à signaler (le contrat de réinsertion-emploi est réservé exclusivement aux employeurs qui peuvent offrir aux bénéficiaires une réelle perspective d’emploi, un tuteur devra encadrer le bénéficiaire et mettre en place avec lui un plan de formation), il serait a priori surprenant que les résultats de ce contrat soient significativement meilleurs (en termes de retour à l’emploi) que ceux du stage de réinsertion professionnelle.

Par ailleurs, la mise en place de ces deux nouvelles mesures pour l’emploi destinées au plus de 45 ans brise la chaîne des mesures pour l’emploi. Il existe désormais un fossé entre les mesures destinées à ceux qui ont moins de 30 ans (Contrat d’initiation-emploi, Contrat appui-emploi, Service volontaire) et ceux qui ont plus de 45 ans. Les chômeurs entre 30-44 ans sont ainsi (dans une certaine mesure) laissés pour compte, alors même qu’ils ont été particulièrement éprouvés par la montée du chômage.

Variation du nombre de chômeurs par classes d’âge entre 2008 et 2015

< 25 25-29 30-39 40-49 > 50
            % +36% +80% +95% +93% +134%

Nombre de chômeurs

+520 +865 +2.075 +2.265 +2.787

Sources : ADEM, calculs Fondation IDEA.

Qu’adviendra-t-il des 70% de chômeurs entre 30-44 ans qui potentiellement pouvaient bénéficier d’un stage de réinsertion professionnelle ?

Plus que cette modification à la marge d’une mesure pour l’emploi pour en créer deux nouvelles, il serait opportun dans le but de rétablir « le plein emploi », comme prévu dans la loi du 3 mars 2009[5], de lancer un véritable paquet pour le plein emploi – Vollbeschäftegungspak (à l’image du paquet d’avenir pour la consolidation des finances publiques). Le premier avantage d’un tel paquet pour le plein emploi serait de passer d’une logique de décisions isolées contre le chômage à un ensemble de mesures cohérent, visible, et lisible. Un tel paquet est d’ailleurs nécessaire, car la baisse actuelle observée du chômage est une accalmie, et non pas un épilogue !

Sur la base de la publication de la Fondation IDEA asbl précitée (Quel(que)s remèdes contre le chômage, (octobre 2015)), nous émettons quelques recommandations (non exhaustives) qui pourraient figurer dans un Vollbeschäftegungspak au Luxembourg.

Préalable : Evaluer pour faire évoluer !

Un Vollbeschäftegungspak devrait pouvoir reposer sur des mesures pour l’emploi connues pour leur efficacité. Ainsi, un préalable obligatoire à une telle initiative est l’évaluation des (9) mesures pour l’emploi[6] afin de connaître leur valeur ajoutée réelle, et de ne conserver que celles qui augmentent réellement et significativement la probabilité de retour à l’emploi des bénéficiaires.

1- Une « Garantie pour les seniors » 

Entre 2014 et 2015[7], le nombre de chômeurs a baissé dans toutes les classes d’âge sauf dans celle des plus de 50 ans ; alors que le nombre de chômeurs de plus de 50 ans était inférieur à celui des moins de 30 ans jusqu’en février 2011, les seniors au chômage sont désormais près de 1.000 de plus que les jeunes (moins de 30 ans) au chômage. Ainsi, et comme exposé dans l’exposé des motifs du projet de loi n°6904, « le chômage frappe particulièrement la catégorie des personnes plus âgées ».En conséquence, une garantie pour les seniors (à partir de 45 ans ?) devrait être lancée. Elle devrait à l’instar de la garantie pour la jeunesse reposer sur deux principes : « que tous les demandeurs d’emploi de 45 ans ou plus se voient proposer un emploi de qualité, une formation continue, un contrat de réinsertion-emploi, une activité d’insertion professionnelle (AIP)[8] avant d’avoir passé 12 mois au chômage »; et « que tous les demandeurs d’emploi de 45 ans ou plus au chômage depuis plus de 12 mois se voient proposer un accord d’augmentation de l’employabilité qui inclurait la participation à des activités de formation (voire sportives), des services de conseil, des évaluations individuelles approfondies ». Cette garantie pour les seniors devrait par ailleurs encourager l’inscription des seniors auprès de l’ADEM (on estime à environ 30% le nombre de chômeurs seniors non inscrits à l’ADEM[9]), reposer sur des partenariats (entreprises partenaires pour l’emploi, Fit4job – Relancer ma carrière, House of Training, etc.), et pourrait bénéficier de cofinancements européen (notamment du programme de l’UE pour l’emploi et l’innovation sociale) ou privé (investissement socialement responsable d’entreprises).

La communication autour de la garantie pour les seniors pourrait par ailleurs intégrer certaines mesures décidées ou en discussion (la loi du 23 juillet 2015 portant modification du Code du travail et du Code de la sécurité sociale concernant le dispositif du reclassement interne et externe, le projet de loi portant introduction d’un plan de gestion des âges, le projet de loi concernant la réforme des régimes de préretraite, etc.)

2-Maitriser le coût du travail non qualifié

Si la faible inflation actuelle a « éloigné » la question du coût du travail du champ des discussions économiques au Luxembourg, il faut tout de même garder à l’esprit que les institutions et mécanismes existants (salaire minimum, indexation automatique des salaires, adaptation biennale du salaire minimum au salaire réel moyen) peuvent conduire à la dérive des coûts salariaux. C’est d’ailleurs ce risque de dérive qui explique que l’indexation des salaires a été régulièrement « modulée » au cours des années[10]. Puisque le chômage concerne et menace au Luxembourg principalement les travailleurs non et moyennement qualifiés (82% des chômeurs ont un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat), et que le salaire social minimum net y est comparable au salaire net moyen à Bastogne et Dinant (en Belgique) et en France, il peut être avancé que certains demandeurs d’emploi, pouvant prétendre au salaire social minimum, se trouvent de facto exclus du marché du travail pour des raisons de coûts. Alors, pour empêcher que le niveau et l’évolution des salaires minima[11] (qui ont connu 10 hausses depuis 2008) n’agissent comme un frein à l’embauche des demandeurs d’emploi inscrits à l’ADEM, le Vollbeschäftegungspak devrait introduire une règle visant à freiner la dynamique des bas salaires compte tenu du niveau de chômage. Concrètement, l’adaptation biennale du salaire social minimum au salaire réel moyen n’aurait lieu que si cette adaptation est compatible avec le niveau de chômage des personnes non et moyennement qualifiées. Cette « compatibilité » serait à apprécier par une Commission d’experts indépendants (à l’image de la Low Pay  Commission au Royaume-Uni ou du groupe d’experts sur le salaire minimum interprofessionnel de croissance en France), qui soumettrait à la Chambre des Députés un rapport sur l’impact de chaque adaptation biennale sur l’emploi et le chômage des moins qualifiés.

3-Accroître la flexibilité du marché du travail

Si le marché du travail luxembourgeois est considéré comme particulièrement rigide (notamment dans les travaux de l’OCDE relatifs à la protection de l’emploi), force est de constater qu’il connait tout de même un grand turnover (120.000 recrutements et 110.000 fin de contrat par an[12]), et que les contrats atypiques s’y développent (30% des recrutements hors intérim sont des CDD). Pour combattre le chômage, un assouplissement du CDD, qui dans la situation actuelle n’est possible que pour l’exécution d’une tâche précise, non durable, et seulement dans les cas énumérés par la loi, est une piste à envisager. Ce pourrait être d’ailleurs le chainon manquant entre les mesures destinées aux moins de 30 ans (CIE, CAE) et les plus de 45 ans (garantie seniors). Un CDD pourrait ainsi être conclu sans « raison objective » s’il est d’une durée comprise entre 9 et 12 mois[13], si aucun autre contrat n’a été signé par le passé entre l’employeur et l’employé, et s’il concerne un demandeur d’emploi non qualifié entre 30 et 45 ans inscrits à l’ADEM[14]. Ce CDD facilité serait un contrat proche de l’esprit du CIE ou du contrat de réinsertion-emploi, mais s’en distinguerait en ce qu’il serait un contrat à protection croissante et assorti de dispositifs anti-abus. Concrètement, le degré de protection attaché à ce contrat irait crescendo, jusqu’à devenir le cas échéant automatiquement un CDI comme en Italie[15], et les possibilités de recours au CDD facilité seraient encadrées (par exemple, les entreprises qui déclarent régulièrement leurs postes vacants à l’ADEM, sont actives dans l’accord entreprises partenaires pour l’emploi, et afficheraient un taux élevé de transformation de CDD facilités en CDI disposeraient de bonus de recours).

Conclusion

Comme en témoignent les fortunes diverses des différents paquets de réformes du marché du travail conduits en Europe depuis la crise, pour rencontrer le succès, ils doivent reposer sur une économie robuste et dynamique. Par conséquent, le Vollbeschäftegungspak, pour être pleinement efficace, doit avoir lieu dans un environnement favorable à la multiplication des emplois et aux gains de productivité, c’est-à-dire une économie de souplesse, de simplification, et diversifiée. Le Vollbeschäftegungspak que la Fondation IDEA asbl appelle de ses vœux n’est donc qu’une pièce à intégrer dans un puzzle géant (intégrant par ailleurs : gestion prévisionnelle des emplois, anticipation de la structuration future de l’économie, formation, soutien à l’innovation et à la R&D, promotion des PME, politiques européennes, etc.) en faveur de l’emploi et contre le chômage.


[1] Durée plus courte, âge des bénéficiaires différent, absence de priorité à l’embauche en cas de recrutement par l’entreprise où avait lieu le stage, pas de prise en charge financière par l’employeur.

[2] À savoir le remboursement des cotisations sociales à l’employeur jusqu’à la pension de vieillesse.

[3] L’aide au réemploi a pour but de garantir au bénéficiaire (sous certaines conditions), une rémunération égale à 90 % de sa rémunération antérieure pendant 48 premiers mois, dans la limite de 3,5 fois le salaire social minimum non qualifié.

[4] D’après un rapport cité par la Cour des Comptes : « 86% des bénéficiaires d’un CIE ont trouvé un emploi dans les 6 mois suivant la fin de la mesure, et dans 61% des cas dans l’entreprise-partenaire ».

[5] http://www.legilux.public.lu/leg/a/archives/2009/0041/a041.pdf#page=2

[6] Stage de Réinsertion Professionnelle – Formation – Pool des Assistants – Mesures Spéciales – Occupation Temporaire Indemnisée – Activités d’insertion professionnelle – Service volontaire – Contrat appui-emploi – Contrat d’initiation-emploi.

 [7] Est ici considérée la moyenne observée sur l’ensemble de l’année 2014 et les 10 premiers mois de l’année 2015.

[8] Pour les bénéficiaires du RMG.

[9] Certains bénéficiaires du RMG en sont dispensés.

[10] Voir : http://www.csl.lu/component/rubberdoc/doc/85/raw.

[11] Le salaire minimum qualifié luxembourgeois correspond au niveau moyen du salaire d’entrée d’un BAC+5 en France.

[12] Source : http://www.mte.public.lu/retel/Tableau-de-bord-octobre-2015.pdf

[13] ¾ des CDD signés actuellement durent moins de 6 mois.

[14] Le périmètre pourrait être réduit aux seules PME de moins de 10 salariés.

[15] Voir : http://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/notes_danalyse_-_ndeg30_-_29.05_web.pdf.

Pour aller plus loin :

Idée du mois n°10 – Spécial Marché du travail

Partie 1: 1985-2015: Trois décennies d’évolutions sur le marché du travail luxembourgeois

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Partie 2: Quel(que)s remèdes contre le chômage

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